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  Félix Peña

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¿LA HORA DE MACRO-ACUERDOS PREFERENCIALES INTERREGIONALES?
Las opciones para las negociaciones Mercosur-UE en el nuevo contexto internacional

por Félix Peña
Febrero 2013


 

El anuncio del Presidente Obama sobre la negociación con la UE de un "Transatlantic Trade and Investment Partnership" abre un nuevo marco internacional para analizar el futuro de las relaciones entre el Mercosur y la UE. A tal anuncio se suma el hecho que en su Mensaje al Congreso, el Presidente de los EEUU también mencionara el "Trans-Pacific Partnership", pero no dijera nada sobre la conclusión de la Rueda Doha.

En tal marco y a la luz de los resultados de la reciente Cumbre CELAC-UE en Santiago de Chile, cabe colocar una visión sobre las opciones abiertas para las negociaciones entre los países del Mercosur y la UE con el objetivo de establecer una asociación bi-regional. De hecho la reunión ministerial bi-regional en ocasión de la citada Cumbre, parece haber abierto una especie de paréntesis de unos nueve meses, si se toma en cuenta lo acordado según el comunicado conjunto y las declaraciones formuladas por algunos de los principales protagonistas y, en particular, las Presidentas de la Argentina y del Brasil.

Los signos de vida puestos de manifiesto no excluyen los interrogantes que plantea el futuro de estas negociaciones. Por momentos ellos conducen a opciones reflejadas en propuestas orientadas a concretar alguna modalidad de acuerdo con alcance bilateral, por ejemplo, entre la UE y países individuales del Mercosur. Incluso se ha sugerido que podría ser en el marco de un acuerdo bi-regional de múltiples velocidades.

En cada uno de los países que integran hoy el Mercosur, se debería aprovechar ese paréntesis para que todos los sectores interesados examinen las opciones que puedan imaginarse para encarar la relación con la UE, sea en el marco de un acuerdo bi-regional, sea en el de otras modalidades que sean aceptables para todas las partes. Sin embargo, no parece ser una opción realista la de fragmentar, a través de acuerdos bilaterales, la relación de la UE con cada uno de los países miembros del Mercosur.

Quizás sea el sector empresario, a nivel primero de cada país y luego con los otros países miembros del Mercosur y a nivel bi-regional con sus contrapartes europeas, quien podría tener más posibilidades de encarar tal examen. El Foro Empresario Mercosur-UE aún existe. Podría ser un ámbito para avanzar la reflexión colectiva y proponer ideas realistas. Incluso con la participación de otros sectores, empleando una metodología "multi-stakeholder" que es la que más conviene para asegurar una diplomacia económica eficaz.


En su Mensaje al Congreso sobre el Estado de la Unión, el Presidente Barak Obama anunció el inicio de conversaciones entre los EEUU y la UE con el objetivo de acordar un amplio "Transatlantic Trade and Investment Partnership". Al efectuar su anuncio el Presidente de los EEUU también se refirió a otro pilar de su estrategia comercial externa que es el "Trans-Pacific Partnership". En ningún momento se refirió a la necesidad de concluir la Rueda Doha en el ámbito de la OMC (ver el discurso del Presidente Barak Obama, pronunciado el 12 de febrero de 2013, en: http://www.whitehouse.gov/; ver asimismo el comunicado conjunto EEUU-UE publicado el 13 de febrero, en: http://www.ustr.gov/ y, asimismo, en: http://europa.eu/, donde también se publica el "Final Report - High Level Working Group on Jobs and Growth", de Febrero 11, 2013).

Tras la experiencia vivida con las negociaciones hemisféricas del ALCA, parece prematuro aventurar un pronóstico serio sobre la posibilidad que las dos iniciativas antes mencionadas se puedan concretar en los tiempos anunciados o estimados -en octubre de este año el TPP y en unos dos años el TATIP-. Pero dado el hecho que sea difícil imaginar que la Rueda Doha pueda concluirse en plazos razonables, parece recomendable trabajar con la hipótesis de que se está entrando en una era de macro-acuerdos comerciales preferenciales interregionales que podrían tener claras connotaciones geopolíticas. Esto es una etapa en la que por un lado existan débiles disciplinas colectivas multilaterales y, a su vez, grandes "clubes privados" de alcance comercial discriminatorio con respecto a los países no participantes, no tanto por medio de los aranceles, pero sí por otras medidas que inciden en flujos de comercio y en las inversiones, en especial las que resultan de los diversos marcos regulatorios. En una reciente conferencia en Delhi, el Director General de la OMC, Pascal Lamy, se refirió al retorno de la geopolítica a la mesa del comercio internacional (ver la sección lecturas recomendadas de este Newsletter). Sus palabras conducen a instalar una necesaria reflexión sobre los efectos geopolíticos de un posible escenario en el que una multiplicidad de distintas modalidades de acuerdos comerciales bilaterales, regionales e interregionales, coexistan con un poco eficaz marco multilateral.

Tras la reciente Cumbre CELAC-UE, realizada en Santiago de Chile los días 26 y 27 de enero, puede sostenerse que los países latinoamericanos y los de la actual UE siguen empeñados en construir un espacio interregional de cooperación. Sin perjuicio de otros protagonistas europeos relevantes, la presencia de la Canciller Angela Merkel simbolizó la importancia relativa que países europeos le atribuyen a su relación con América Latina.

En tal marco debe colocarse una visión sobre el futuro de las negociaciones entre los países del Mercosur y la UE con el objetivo de concluir un acuerdo de asociación bi-regional. Es ésta una iniciativa que cobró impulso al comienzo de la década de los noventa. España y Portugal jugaron un papel importante. De hecho algunos de los principales impulsores fueron funcionarios de Bruselas con origen Ibérico. Pero también tuvo incidencia el hecho que los EEUU hubieran lanzado su Iniciativa de las Américas que abrió el camino a las luego frustradas negociaciones del denominado ALCA. Se interpretó en Europa como una señal clara de que los EEUU procuraban tener un acceso preferencial a los mercados latinoamericanos y, en particular, a los sudamericanos. Todo ello coincide con la iniciativa de la Argentina y el Brasil de crear el Mercosur, concebido en su origen como un proyecto aún más ambicioso que el de alcance bilateral lanzado por los Presidentes Alfonsín y Sarney al promediar la década de los ochenta.

Por diferentes razones muchas de ellas de raíces profundas, los países europeos le atribuyeron a su relación con el espacio subregional denominado Mercosur un alcance especial. Algo así como el núcleo duro de una relación estratégica bi-regional euro-latinoamericana. Afinidades culturales nutridas en la fuerte presencia de migrantes de origen europeo, y económicas reflejadas en un importante stock de inversiones directas, especialmente en diversos sectores industriales entre los que se destaca el automotriz, y también en un comercio bi-regional significativo, son algunas de las razones que se tuvieron en cuenta, además de la idea de poder contrapesar la presencia de las empresas americanas si es que ellas obtuvieran el acceso preferencial a los mercados sudamericanos.

Pero otra razón de peso, de alcance geopolítico, tuvo que ver con la idea de ser la integración "a la europea" de un espacio geográfico sub-regional en América del Sur, una condición importante para la gobernabilidad global. En tal perspectiva, la UE podía tener en el Mercosur una especie de "hermano gemelo" o, al menos, "hermanito parecido". Preanunciaba un mundo en que la gobernabilidad global pudiera asentarse en una densa red de regiones organizadas a través de múltiples acuerdos de integración en el marco multilateral de la OMC.
Los años pasaron. Los sueños se diluyeron. Las negociaciones para un acuerdo de asociación bi-regional Mercosur-UE perdieron dinamismo. Por momentos se estancaron. Y uno de los factores que impulsaron el momento inicial, fue desapareciendo tras el explícito naufragio del ALCA en la Cumbre de las Américas en Mar del Plata (2005). A su vez el hecho que la Ronda Doha también entrara en un estado de inanición contribuyó a enfriar el ánimo negociador en ambos lados del Atlántico. Tengamos presente que las negociaciones en la OMC eran percibidas como el ámbito que permitiría finalmente desatar uno de los nudos más complejos de la relación bi-regional Mercosur-UE, cual es el de la agricultura, especialmente por los efectos distorsionantes que, con razón, se le atribuye a la política agrícola comunitaria. A su vez, en los ojos europeos el Mercosur fue perdiendo credibilidad y, por ende, atractividad. Hoy, los cambios operados en el entorno económico global encuentran a ambos protagonistas de esta relación atravesando su propia crisis de identidad.

En Santiago de Chile, una vez más, el Mercosur y la UE reiteraron su voluntad política de concluir un acuerdo de asociación bi-regional (ver el comunicado final de la reunión ministerial bi-regional realizada el 27 de enero 2013, en: http://www.itamaraty.gov.br/). No es la primera vez que lo hacen. Antes lo hicieron en ocasión de la Cumbre de Madrid en el 2010. Llevan trece años negociando. Ahora han acordado que "a más tardar" en el último trimestre de este año harán el postergado intercambio de ofertas. Parecen seguir manteniendo la idea de que tales ofertas debe conducir a la liberación de lo esencial del intercambio, concebido éste a partir de una interpretación dogmática, pero sin un sustento legal sólido en las propias reglas del GATT-OMC y, según el cual, debería asegurarse una cobertura de al menos el 90% del intercambio comercial bi-regional.

Los signos de vida puestos de manifiesto en Santiago no excluyen los fuertes interrogantes que plantea el futuro de estas negociaciones. Por momentos ellos conducen a opciones reflejadas en propuestas orientadas a concretar alguna modalidad de acuerdo con alcance bilateral, por ejemplo, entre la UE y países individuales del Mercosur. Incluso se ha sugerido que podría ser en el marco de un acuerdo bi-regional de múltiples velocidades. Tales propuestas suelen manifestarse especialmente en sectores empresarios del Brasil. A veces provienen del lado europeo. Incluso se reflejaron en la prensa en ocasión del 6° Encuentro Empresario UE-Brasil realizado en la Confederación Nacional de Industrias el pasado 23 de enero. Por ejemplo, el presidente de la Unión Brasileña de Avicultura defendió la idea de un acuerdo progresivo entre el Mercosur y la UE, en el caso que no todos los socios estuvieren en condiciones de participar ya en tal acuerdo (en declaraciones reflejadas en el diario Valor Econômico del 24 de enero 2013). Un editorial del diario Valor Econômico del 30 de enero lo refleja explícitamente en sus conclusiones. Entre otros factores, pesaría para ello el hecho que el año próximo el Brasil quedará afuera del Sistema General de Preferencias de la UE. El anuncio de un eventual acuerdo de libre comercio entre los EEUU y la UE, puede generar más incentivos para avanzar en tales propuestas.

La opción de un escenario de distintas modalidades de acuerdos de bilaterales entre un país del Mercosur y un tercer país o un grupo de países, confrontaría un obstáculo jurídico en la Decisión 32/00 del Consejo del Mercosur, que prescribe que los países miembros negociarán como conjunto con terceros países. Es un argumento que fue esgrimido especialmente del lado brasileño cuando el entonces gobierno del Uruguay intentó encarar negociaciones bilaterales con los EEUU.
Sin embargo, es un obstáculo limitado ya que la norma se refiere a "acuerdos de naturaleza comercial…en los cuáles se otorguen preferencias arancelarias". Además de que ello podría ser eventualmente contorneado si se recurre a la opción de un acuerdo bi-regional con múltiples velocidades, es conocido que la esencia de las negociaciones comerciales preferenciales contemporáneas no cruza necesariamente por preferencias arancelarias. Marcos regulatorios, acceso a compras públicas, inversiones, servicios, propiedad intelectual, entre otros, son los ingredientes fuertes y también más controvertidos de las respectivas agendas negociadoras comerciales internacionales. Como se señaló antes, lo pone en evidencia, por ejemplo, la negociación Trans-Pacific Partnership (TPP) y también será el caso de las negociaciones de libre comercio entre los EEUU y la UE. En tal sentido, la citada norma del Mercosur no significaría, por ejemplo, un obstáculo insuperable -sobre todo si se recurre a la elegancia diplomática- para un escenario de futuros acuerdos bilaterales entre países miembros y la UE, si es que no incluyen preferencias arancelarias. Tampoco, por cierto, con otros países, como podrían ser, sin perjuicio de otros, los EEUU y también China.

Pero es el mencionado un escenario que también presenta sensibles aristas políticas. Debilitaría en grado peligroso la distinción entre "nosotros y ellos" que desde los acuerdos Alfonsín-Sarney ha sido un rasgo central de la relación estratégica entre Argentina y Brasil, con todos los desdoblamientos que ella ha tenido en su origen y que sigue teniendo en la actualidad. Son desdoblamientos por cierto que trascienden lo comercial y lo económico. Hacen a algo muy valioso para cada uno de los dos países que es lo que se puede denominar "la calidad del barrio", en términos de paz, democracia, estabilidad política, desarrollo económico y social, de toda América del Sur. Incluye muy en especial los acuerdos bilaterales existentes en el plano nuclear que son, sin duda, un ejemplo de entendimiento en una cuestión más que sensible y que trasciende a la región.
De hecho la reunión bi-regional de Santiago parece haber abierto una etapa de reflexión sobre el futuro de las negociaciones -una especie de paréntesis de unos nueve meses- si se toman en cuenta lo acordado según el comunicado conjunto y las declaraciones formuladas por algunos de los principales protagonistas y, en particular, las Presidentas de la Argentina y del Brasil.

Podría aprovecharse tal paréntesis para repensar muchos aspectos de la estrategia negociadora. Incluso sobre qué tipo de acuerdo pretende lograrse. Es mucha el agua que ha pasado debajo de los puentes desde que en los primeros años de la década del noventa comenzara a avanzarse en la idea que condujo a esta negociación bi-regional. El mundo, cada una de las dos regiones y las asimetrías económicas relativas, eran muy diferentes. Hoy hay muchos más protagonistas relevantes en la competencia económica global. Los desplazamientos de poder económico relativo han sido fuertes y todo indica que continuarán en el futuro. El marco multilateral de la OMC presenta fuertes signos de debilitamiento que se pueden acentuar como resultado de la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales que involucren grandes espacios económicos. Todos los países tienen múltiples opciones en su inserción en el comercio mundial. Para los países del Mercosur, incluso en su dimensión sudamericana, la UE ha sido y es importante. Pero indudablemente no constituye la única opción para la agenda negociadora del Mercosur y de sus países miembros.

En cada uno de los países del Mercosur, debería aprovecharse este paréntesis para que en forma conjunta todos los sectores interesados -gubernamental, empresario, sindical, académico-, examinen ventajas y desventajas de las opciones que puedan imaginarse con realismo para encarar la necesaria relación con la UE, sea en el marco de un acuerdo bi-regional como el que se ha procurado negociar en los últimos años, sea en el de otras modalidades que se puedan plantear y que sean aceptables para los socios. Sin embargo, no parece ser una opción realista la de fragmentar, a través de acuerdos bilaterales, la relación preferencial de la UE con cada uno de los países del Mercosur, tal como ha sido sugerido en varias ocasiones.

El tiempo disponible no es mucho ya que necesariamente debe efectuarse un ejercicio similar entre todos los países miembros del Mercosur. Quizás sea el sector empresario, a nivel primero de cada país y luego regional con los otros países miembros del Mercosur y después a nivel bi-regional con sus contrapartes europeas, quien podría tener más interés y posibilidades de encarar un examen como el sugerido. El Foro Empresario Mercosur-UE (MEBF) existe. Podría ser un ámbito para avanzar la reflexión colectiva y proponer ideas realistas y aceptables para todos. Incluso con la participación de otros sectores, esto es, con una metodología "multi-stakeholder" que es la que más conviene para asegurar una diplomacia económica eficaz.


Lecturas recomendadas:

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Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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