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  Félix Peña

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LO QUE ENSEÑAN LAS EXPERIENCIAS HISTÓRICAS:
Qué es lo fácil y qué es lo difícil a la hora de pretender integrar naciones soberanas.

por Félix Peña
Febrero 2014


 

Las experiencias históricas en América Latina y en otras regiones enseñan que, a la hora de construir un espacio de integración entre naciones soberanas, es posible distinguir momentos que son relativamente fáciles y aquellos que son los más difíciles. Tener presente tal distinción parece fundamental a fin de evitar la inflación de expectativas que luego no pueden cumplirse. Tal inflación está en el origen de la curva del desencanto, esto es, de una tendencia hacia un gradual deterioro de las ilusiones generadas.

El desencanto erosiona las razones profundas que llevaron a países que comparten un espacio geográfico a adoptar una estrategia de trabajo conjunto, con visión de largo plazo pero preservando su soberanía e identidad nacional. Tienen que ver con estabilidad política, paz, democracia y desarrollo en el "barrio" en el que conviven, y también con la idea de fortalecer la capacidad para negociar y competir con otros países. En un retroceso en tales planos es precisamente donde reside el peligro principal de un desencanto que se traduzca en frustración y, finalmente, en una actitud de rechazo al propio proceso de integración. Es decir, en una crisis existencial.

Transparencia y participación amplia son condiciones para un debate que permita definir cómo encarar una integración deseable y posible, o reciclar el respectivo proceso si es que se constata que el eventual desencanto es profundo y fundado en hechos tangibles.

Es precisamente un debate sincero y de amplia participación social, lo que requiere hoy el Mercosur. En tal debate tres cuestiones serían prioritarias. La primera se refiere al contexto global, esto es, un diagnóstico de desafíos y oportunidades que plantean los cambios profundos que se están operando en el poder mundial y en la competencia económica global. La segunda se refiere al alcance de compromisos que se asuman hacia el futuro a fin de potenciar la capacidad para atraer inversiones productivas, acrecentar el intercambio de bienes y de servicios en la región y con el mundo, y generar incentivos para la articulación productiva transnacional. La tercera se refiere a la arquitectura institucional de la integración y a la metodología del trabajo conjunto.

Cómo encarar la articulación de los acuerdos preferenciales que se han celebrado en la región es, finalmente, otra cuestión a debatir. La firma en Cartagena de Indias, el 10 de febrero, del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico, torna más necesario aún el examinar la cuestión de la convergencia de los sistemas comerciales preferenciales que celebran entre sí países miembros de la ALADI.


La distinción entre lo fácil -el lanzamiento de la idea de integración entre un grupo de países y la firma luego de los acuerdos fundacionales- y lo difícil -traducir en hechos, a través del tiempo, lo comprometido- en un proceso de integración parece estar implícitamente presente en dos párrafos del discurso de Ollanta Humala, el Presidente del Perú, al firmarse la Declaración Conjunta de la VIII Cumbre de la Alianza del Pacífico, en Cartagena de Indias, el 10 de febrero de 2014 (http://www.presidencia.gob.pe/).

El primer párrafo se refiere a lo que la experiencia histórica indicaría que es lo más fácil. Esto es, fijar objetivos ambiciosos y atractivos. Ellos son aquellos en los que se suelen concentrar las estrategias mediáticas a fin de generar el encanto y entusiasmo en las respectivas ciudadanías, en quienes adoptan decisiones de inversión productiva y en terceros países. Es el párrafo en que el Presidente Humala afirmó: "La Alianza del Pacífico se ha creado como un espacio de concordancia, de amistad, de paz, no de enfrentamientos, ni de confrontaciones con nadie. Y agregó que "la Alianza del Pacífico es la expresión de fuerzas productivas regionales que hoy día se juntan bajo un mismo acuerdo y que vamos a ir de la mano a recorrer el mundo".

El segundo párrafo recuerda lo que es realmente lo difícil. Esto es, lograr que lo prometido penetre en la realidad, sea sustentable y eficaz por sus resultados. Dijo el Presidente Humala: "La Alianza del Pacifico hoy día entra a una nueva etapa, que yo pienso que va a ser más difícil, que es la etapa de aplicar todo lo que hemos firmado, de profundizar y expandir esta alianza y de dar todas las herramientas que requieran nuestras fuerzas productivas para que puedan utilizar la alianza".

Es esa una distinción que se basa en lo que las experiencias históricas indican y, más recientemente, las de la UE y del Mercosur, más allá de las notorias diferencias que existen en sus respectivos contextos, motivaciones, objetivos y metodologías. Tales experiencias nos enseñan que, a la hora de construir un espacio de integración entre naciones soberanas, cualesquiera que sean sus objetivos y modalidades, es posible distinguir momentos que son, en términos relativos, más fáciles y aquellos que son los más difíciles. Parece fundamental tener presente tal distinción si es que se quiere evitar el fenómeno de inflación de expectativas que luego no pueden cumplirse y que suele estar en el origen de la curva del desencanto, esto es, de una tendencia hacia un deterioro gradual, a veces imperceptible, de las ilusiones que puede desembocar de no revertirse a tiempo, en la frustración y aún en el fracaso efectivo de un proceso de integración, sin perjuicio que el mismo subsista en los papeles al menos por un tiempo más.

De allí que sea pertinente la pregunta formulada en nuestro anterior Newsletter (ver: http://www.felixpena.com.ar/), sobre ¿cuáles son los riesgos del desencanto y sus costos, considerando sus eventuales efectos sobre los factores que indujeron a un grupo de países a intentar desarrollar un proyecto de integración?

El principal riesgo del desencanto y quizás el que tiene mayores costos, es el que puede erosionar las razones profundas que llevaron a países que comparten un espacio geográfico a adoptar una estrategia de trabajo conjunto, con visión de largo plazo pero preservando su soberanía e identidad nacional. Ellas tienen que ver con la estabilidad política, la paz, la democracia y el desarrollo en el "barrio" en el que conviven, y también con la idea de fortalecer la capacidad para negociar y competir con otros países. En eventuales retrocesos en tales planos, es precisamente donde reside el peligro principal -y también los costos- de un desencanto que se traduzca en frustración y, finalmente, en una actitud de rechazo del propio proceso de integración. Es decir, en lo que sería una crisis existencial.

El desencanto puede erosionar entonces los efectos positivos que se supone debería producir un proceso de integración entre naciones vecinas a través del logro del predominio de una cultura de diálogo, una empatía entre pueblos que comparten un mismo espacio geográfico, en definitiva las condiciones esenciales para la paz y la estabilidad política en una región. Es decir, todo lo contrario a lo que condujo al encadenamiento de hechos y comportamientos que explican el inicio de la "Gran Guerra" en 1914 (ver al respecto el artículo de Frank-Walter Steinmeier, actual Ministro de Relaciones Exteriores de Alemania y líder del Partido Social Demócrata y, en especial el libro de Margaret MacMillan, cuyas referencias han sido incluidas en ambos casos en la sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).

Tal erosión es lo que por momentos parece observarse en países europeos, en vísperas de las importantes elecciones para elegir los integrantes del Parlamento Europeo a realizarse el 25 de mayo próximo. Son elecciones que están adquiriendo una importancia política significativa precisamente por considerarse que sus resultados podrían reflejar en toda su profundidad el desencanto de los ciudadanos con la idea de Europa. Tal desencanto se expresa en el crecimiento del "euroescepticismo" y ello podría manifestarse con relativa fuerza en las elecciones de mayo (ver al respecto la nota de Claudi Pérez sobre el desencanto de los europeos en el diario El País, Madrid 9 de febrero, páginas 2 y 3, y en: http://internacional.elpais.com/).

Como también señaláramos en el Newsletter del mes de enero pasado, es en los momentos fundacionales de un proceso de integración -o de los acuerdos comerciales preferenciales- donde ya pueden encontrarse semillas que luego conducen al desencanto. Quienes originan el respectivo acuerdo fundacional, muchas veces por razones de política interna, suelen generar expectativas exageradas sobre sus posibles resultados. De allí que en la actualidad se observa en muchos países y regiones una creciente demanda en las respectivas sociedades civiles y en sus instituciones representativas, por una mayor transparencia y participación en las respectivas negociaciones. Se requiere conocer bien todos los detalles y todos los compromisos que efectivamente se asumen. Se sabe que de tales negociaciones resultan ganadores y perdedores. Y se sabe que tal distinción muchas veces se origina en "la letra fina" o "en los detalles" de los acuerdos que es donde está, según se dice en el mundo de las negociaciones, precisamente el diablo. Ejemplos clásicos en los acuerdos comerciales preferenciales son los de las reglas de origen específicas y los de los distintos mecanismos que permiten exceptuar productos, sectores o servicios, incluso por tiempo indefinido.

Tal demanda creciente de transparencia y participación social se ha puesto en evidencia en relación a las actuales negociaciones comerciales internacionales, algunas regionales y otras inter-regionales, tales como las de la Alianza del Pacífico, el Transatlántico (TTIP) y el Transpacífico (TPP). Es una demanda orientada a saber qué se negocia y cómo se llevará adelante lo acordado. En tal sentido, una voz experimentada -la del filipino Rodolfo Severino ex Secretario General de la ASEAN entre 1998 y el 2002- ha planteado la necesidad de que en el debate sobre el futuro de la integración del sudeste asiático los participantes sean honestos al definir lo que en la nueva etapa de la ASEAN se puede y no se puede ser y hacer (en http://www.eastasiaforum.org/).

Transparencia y participación amplia son entonces condiciones para el debate que un país debe emprender a la hora de definir sobre cómo encarar un proceso de integración deseable y posible en función del respectivo interés nacional. Pero también lo es cuando se reconoce la necesidad de debatir cómo reciclar el respectivo proceso si es que se constata que el eventual desencanto pueda ser profundo y fundado en hechos tangibles.

Es precisamente un debate sincero, transparente y de amplia participación social, lo que requeriría hoy el Mercosur (ver al respecto nuestra nota "Mercosur: terapia de bloque para escaparle al desencanto", en el Suplemento de Comercio Exterior del diario La Nación, del 11 de febrero 2014, ps.4 y 5, en: http://www.lanacion.com.ar/). Un debate sincero sobre opciones en el Mercosur tiene que tener presente lo que es esencial desde una visión política que trascienda lo económico, especialmente si se la imagina colocándose en la perspectiva del Planalto y de la Casa Rosada. Desde su origen en los acuerdos de los Presidentes Alfonsín y Sarney -núcleo duro originario del Mercosur-, lo esencial ha sido el impacto de la calidad de la relación entre Argentina y Brasil en todos los planos, sobre la democracia y la estabilidad política de la región. De ahí la importancia de la cuestión nuclear sin la cual es muy difícil entender el camino que efectivamente condujo a los acuerdos bilaterales primero y luego a la creación del Mercosur. Es en tal marco que se puede luego apreciar el valor que tienen preferencias comerciales efectivas sobre estrategias nacionales de transformación productiva y de inserción competitiva en los mercados mundiales. Y tal marco también permite apreciar el valor del alcance sudamericano que siempre aspiró a tener el Mercosur. Recordemos que en los planteamientos fundaciones, además de los cuatro países que firmaron el Tratado de Asunción en 1991, se suponía la participación como miembro pleno, y no sólo como asociado, de Chile. Pero tal alcance sudamericano requiere para ser sustentable, el que se garanticen condiciones de ganancias mutuas a todos los países miembros, cualquiera que sea su dimensión económica o grado de desarrollo.

Puede discutirse si el desencanto que se observa -especialmente en algunos países miembros- es fundado y si su base social es realmente amplia. Pero la simple lectura de los diarios de países miembros en estos últimos meses indica que, como mínimo, la ilusión de los momentos iniciales se está esfumando (entre otros artículos publicados recientemente sobre el caso del Mercosur, ver el de Mauro Laviola, en el diario O Globo de São Paulo del 13 de febrero de 2014, titulado "Mercosul, uma mentira institucional". El autor es Vice-presidente de la Asociación de Comercio Exterior de Brasil). También parece ocurrir en terceros países o regiones con los cuales se aspira a negociar para intensificar flujos recíprocos de comercio e inversiones. Concretamente se observa en la UE una erosión de la imagen del Mercosur como un proceso relevante, creíble y, por ende, apetecible en función de inversiones productivas y potenciales negociaciones. Al menos en las apariencias se presenta la situación actual del Mercosur como una de las razones que impulsarían a procurar o un acuerdo bi-regional de múltiples velocidades o, directamente, acuerdos bilaterales con países miembros del Mercosur, tal el caso del Brasil. Un análisis más profundo del tema implicaría desdoblamientos un poco más sofisticados y complejos, donde se cruzan todo tipo de factores y no sólo la situación relativa del Mercosur.

El debate aquí sugerido sobre el Mercosur tendría que desarrollarse, a la vez, dentro de cada país y entre los países miembros, y también entre sus sectores sociales y productivos. Para ser un debate sincero tendría que comenzar por un diagnóstico de frustraciones y continuar por la identificación de eventuales opciones. Calibrar frustraciones implica imaginar qué hubiera ocurrido si la integración no se hubiere formulado y desarrollado como se hizo. Por ejemplo, si no se hubiere incluido un arancel externo común. Si los resultados hubieren sido similares en términos de comercio, de inversiones e imagen pública, entonces sería posible concluir que quizás el problema no necesariamente reside en el Mercosur. Pero implica también evaluar la factibilidad de eventuales "planes B" en la perspectiva de cada país miembro. Sería esencial al respecto evitar enfoques voluntaristas -lo que deseo y no necesariamente lo que puedo- y mono-dimensionales, por ejemplo, incluyendo sólo la dimensión económica y no la política, o viceversa. Sería caer en el voluntarismo imaginar que un país de la región pueda minimizar la importancia de su realidad geográfica y de las implicancias geopolíticas que ella tiene, especialmente en una era de fuerte dinámica y de tensiones en la competencia por el poder y los mercados mundiales, con posibles repercusiones en la región latinoamericana.

¿Cuáles podrían ser cuestiones relevantes a incluir en un debate sincero sobre el Mercosur y sus opciones? Tres parecen prioritarias y ellas permiten múltiples desdoblamientos.

La primera se refiere al contexto global. Se trata de un diagnóstico de desafíos y oportunidades que a cada país miembro plantean profundos cambios que se están operando en el poder mundial y en la competencia económica global. La lectura del contexto externo puede ser un factor poderoso que estimule convergencias de visiones e intereses, dentro y entre países. Es la CEPAL quien más ha alertado sobre la conveniencia para los países de la región de articularse para mejor competir y negociar a escala global. Pero siendo el actual un mundo con múltiples opciones para la estrategia de inserción internacional de todo país, no debe extrañar que miembros del Mercosur se interroguen sobre la inconveniencia de quedar atados por compromisos de alcance regional. "El Mercosur" nos ata es una frase que se escucha con frecuencia en los países miembros. La cuestión sería entonces debatir sobre si un país tiene un plan B realista -y no sólo en una perspectiva económica- y más rentable, a la idea de insertarse en el mundo en base al Mercosur.

La segunda cuestión se refiere al alcance de los compromisos que se asuman hacia el futuro, y cómo podrían ellos potenciar la capacidad de cada país para atraer inversiones productivas, acrecentar el intercambio de bienes y de servicios en la región y con el mundo, y generar incentivos para la articulación productiva transnacional en distintas variantes de cadenas de valor. La cuestión sería entonces debatir sobre el valor agregado que en términos de desarrollo productivo pueda resultar para cada país del hecho de compartir un espacio de integración regional con reglas creíbles y efectivas.

Y la tercera cuestión se refiere a la arquitectura institucional de la integración y a la metodología que se emplee para el trabajo conjunto. Al respecto conviene aprovechar: i) el carácter amplio y poco detallado del compromiso jurídico fundacional del Tratado de Asunción; ii) el hecho que nada obliga en un proceso de integración a seguir un modelo pre-establecido y que las normas de la OMC -el artículo XXIV del GATT y también su Cláusula de Habilitación- son ambiguas e imprecisas y, además, iii) la posibilidad de capitalizar experiencias acumuladas en varias décadas de integración regional, en ALALC-ALADI, en acuerdos bilaterales de Argentina y Brasil, y en el Mercosur.

La cuestión sería entonces debatir cómo desarrollar instituciones y métodos de trabajo que permitan sostener en el tiempo, puntos de equilibrio entre diversos intereses nacionales; entre requerimientos de corto plazo y visiones de largo plazo; entre demandas de flexibilidad y a la vez de previsibilidad, a la hora de adaptarse a la dinámica económica y política del mundo actual y a la interna de los países participantes y, todo ello, tomando en cuenta posibles disonancias conceptuales en el abordaje de las realidades.

El sugerido es un debate que convendría desarrollar tomando en cuenta el mapa de las actuales negociaciones comerciales internacionales, tanto en el plano global multilateral de la OMC como en el de los mega-espacios interregionales. Se presentan incertidumbres en casi todos los casos. Sea sobre que ellas concluyan -recordemos la experiencia del ALCA o lo que está ocurriendo en la Rueda Doha-. Sea sobre la entrada en vigencia del acuerdo que se concluya -la Carta de la Habana (1948) que creó la Organización Internacional del Comercio es un ejemplo-. Sea sobre el valor agregado que, una vez vigente, el respectivo acuerdo genere con respecto a los compromisos comerciales existentes antes de las negociaciones -sería el caso de la Alianza del Pacífico con respecto a los compromisos ya asumidos por sus miembros en sus acuerdos de alcance parcial vigentes en el ámbito de la ALADI-. También las negociaciones interregionales transatlánticas (TTIP) y transpacíficas (TPP) presentan incertidumbres, sea por sus connotaciones geopolíticas, o por la suerte en el Congreso americano de la autorización al Presidente para concluir negociaciones comerciales (el Trade Promotion Authority -TPA), o por las dificultades de lograr acuerdos en temas sensibles tales como propiedad intelectual o protección de inversiones, teniendo en cuenta la disparidad de dimensiones, visiones e intereses entre los países participantes.

Hay finalmente otra cuestión para el necesario debate. Se refiere a cómo encarar la articulación de los acuerdos comerciales preferenciales que se han celebrado en la región. Hoy tal cuestión tiene su epicentro en el relacionamiento entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, especialmente a partir de última Cumbre de la Alianza celebrada en Cartagena de Indias en la que se firmó el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco que crea la Alianza (sobre la VIII Cumbre realizada en Cartagena y el texto del Protocolo allí firmado ver: http://www.mincit.gov.co/ y http://alianzapacifico.net/; anexo sobre requisitos específicos de origen en: http://alianzapacifico.net/).

El hecho que el Protocolo requerirá de un tiempo para efectivamente entrar en vigencia, puede facilitar el que en dicho período se analicen a nivel gubernamental, empresario y académico, fórmulas y mecanismos que faciliten la necesaria convergencia entre dos de los principales sistemas de preferencias comerciales del espacio latinoamericano. Para ello se puede aprovechar el marco común de la ALADI, a pesar que el Protocolo de Cartagena no menciona ni al Tratado de Montevideo de 1980 ni a los compromisos que allí se han asumido y que se supone siguen vigentes: ¿reflejaría ello una recurrente tendencia latinoamericana a desconocer los compromisos jurídicos que han sido asumidos en el pasado? ¿no sería tal tendencia una de las principales razones que conduce a las curvas del desencanto y al fracaso de los acuerdos respectivos? Quizás sea otro tema para el necesario debate sobre el futuro de la integración en América Latina.

En una primera etapa la mencionada convergencia podría asentarse en el régimen de las reglas de origen. El Protocolo de la Alianza, en su artículo 4.8 prevé explícitamente la figura de la acumulación de origen que es fundamental para una estrategia de distintas modalidades de encadenamientos productivos de alcance regional. La convergencia podría lograrse también en relación a otras cuestiones importantes a la hora de promover encadenamientos productivos transnacionales y de encarar negociaciones comerciales con terceros países o regiones. Una de ellas es la de los marcos regulatorios. Y finalmente, el interés por tal convergencia podría resultar de las ventajas que puedan generarse para la región con un enfoque conjunto sobre su inserción en el ámbito del sistema multilateral de comercio en el ámbito de la OMC, y en la red de mega-acuerdos preferenciales de alcance regional e interregional que se están desarrollando en los últimos tiempos, tales como los mencionados TPP y TTIP.


Lecturas recomendadas:

  • Anania, Giovanni, "Restricciones a las exportaciones agrícolas y la OMC. Opciones para promover la seguridad alimentaria", ICTSD, Puentes, Volumen 15, Número 1, Febrero 2014, en: http://ictsd.org/i/agriculture/183962/.
  • Bartesaghi, Ignacio, "Implicancias de la transformación agrícola en el Mercosur", ICTSD, Puentes, Volumen 15, Número 1, Febrero 2014, en: http://ictsd.org/i/agriculture/183958/.
  • Davis, Christina L., "Overlapping Institutions in Trade Policy", Princeton University 2009, en: https://www.princeton.edu/.
  • Defraigne, Pierre, "Entre le TTIP et l'Europe, il faut choisir/Choosing Between Europe and the TTIP", Madariaga Foundation, Madariaga Paper, vol.6, n° 7, November 2013, en: http://www.madariaga.org/.
  • Del Valle Márquez Molina, Julybeth, "Perspectivas de la Alianza del Pacífico para la Generación de Encadenamientos Productivos Regionales", Estudio de Caso para optar al Título de Magister en Estrategia Internacional y Política Comercial, Instituto de Estudios Internacionales (IEI), Universidad de Chile, Santiago de Chile, junio 2013, en: http://www.google.com.ar/.
  • IRI, "Revista Relaciones Internacionales", Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de La Plata - Nuevo Hacer, Grupo Editor Latinoamericano, Año 22 - N° 44, La Plata, Enero-Junio 2013.
  • Jatkar, Archana; Mukumba, Chenai, "Unpacking the Bali Package. A Snapshot of the Bali Ministerial Decisions of the WTO Members", CUTS International, Discussion Paper, Jaipur 2014, en: http://www.cuts-citee.org/.
  • Joosep, Krista, "Trade Facilitation as a Means to Improve SME Competitiveness and Consumer Welfare in Developing and Least-Developed Countries", CUTS International, Briefing Paper, N° 1, Jaipur 2014, en: http://www.cuts-geneva.org/.
  • MacMillan, Margaret, "1914. De la Paz a la Guerra", Turner Noema, Madrid 2013.
  • Madariaga Foundation, "Transatlantic FTA: Boosting Growth at what Cost?", Madariaga Foundation, Madariaga Report, Brussels 24 June 2013.
  • Observatorio América Latina-Asia Pacífico, "Los Mega-Acuerdos de Asia Pacífico", Observatorio América Latina-Asia Pacífico (ALADI-CAF-CEPAL), Informe n° 1 - Debate Académico, Montevideo, Febrero 2014, en: http://www.observatorioasiapacifico.com/.
  • Rosecrance, Richard; Stein, Arthur, "The Theory of Overlapping Clubs", en: http://www.grandstrategy.net/.
  • Seshadri, V.S., "Transatlantic Trade and Investment Partnership", Research and Information System for Developing Countries (RIS). RIS-Discussion Papers, Discussion Paper 185, New Delhi, November 2013, en: http://ris.org.in/images/.
  • Steinmeier, Frank-Walter, "La tragedia que hundió a Europa en la barbarie", Diario "La Nación", Sección Opinión, 03 de febrero de 2014, en: http://www.lanacion.com.ar/.
  • Viner, Jacob, "The Customs Union Issue", Oxford University Press, Oxford-New York 2014.
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Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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