I. Introducción

1. Este informe [1] tiene como objetivo examinar la experiencia de un grupo de países en desarrollo, en particular los de América Latina, en la aplicación de medidas de promoción directa del comercio (tales como contratos de largo plazo, preferencias o prioridades en compras gubernamentales, acuerdos de comercio de Estados, acuerdos compensatorios, la utilización de medidas financieras y en particular las de financiamiento de importaciones), así como en materia de preferencias cuantitativas (cuotas preferenciales, licencias, preferencias en la aplicación de medidas Cambiarías, etc.), dentro del marco de los acuerdos bilaterales, subregionales y regionales, y otros, en particular, aquellos concluidos con los países en desarrollo. Se pretende asimismo evaluar la eficacia de tales medidas, y en particular, de las medidas directas como instrumentos para la promoción del comercio recíproco entre países en desarrollo; como técnicas de comercio en las relaciones entre países con diferentes sistemas de comercio y con diferentes potenciales de importación; y como técnica de equilibrio á fin de promover importaciones originadas en los países de menor desarrollo o de otros .países con una posición de déficit estructural. Se intentará examinar la posible utilización de algunas de dichas técnicas dentro del marco regional latinoamericano y de unsistema global de preferencias entre países en desarrollo y se recomendarán, finalmente, medidas concretas y posibles enfoques de negociación convenientes para el establecimiento de preferencias no arancelarias y medidas de promoción directa de comercio en un marco multilateral entre los países en desarrollo, ya sea en el marco de los países latinoamericanos o de todos los países en desarrollo.

II. Los instrumentos de política comercial externa y la organización de comercio exterior en América Latina: apreciación general y principales tendencias

2. Al igual que en el caso de las países industrializados, los instrumentos de política comercial exterior, distintos a los arancelarios, y la forma de organización para el comercio exterior, que utilizan y adoptan los países en desarrollo, pueden tener una incidencia significativa en el volumen y la orientación de los flujos comerciales por países de destino y de origen, y en la estructura de las exportaciones e importaciones por tipos de productos. Esta incidencia puede ser mayor en el caso de aquellos países que utilizan, en forma preponderante, regulaciones cuantitativas de sus exportaciones e importaciones, y/o que centralizan en entes estatales o paraestatales la totalidad o una parte sustancial de su comercio exterior.

3. Tanto los países industrializados como los en desarrollo recurren a distintos tipos de instrumentos de política comercial exterior, que aun sin tener esa finalidad expresa, pueden producir como  resultado práctico regular el flujo de comercio externo o influenciar sobre el origen o destino de los productos comerciados. Son mecanismos no arancelarios o pararancelarios de regulación del comercio exterior que pueden complementar o modificar los efectos de los instrumentos arancelarios. Considerando sólo las importaciones, los instrumentos de regulación cuantitativa inciden por vía de decisión administrativa en el volumen de importación de los productos sujetos a los mismos. Los instrumentos más utilizados en América Latina son las licencias previas, la frecuente aplicación de las prohibiciones totales o parciales, de las suspensiones y de las cuotas o contingentes. Estas últimas limitan el volumen físico o el valor de las compras externas, y pueden tener un carácter temporal o estacional; ser nacionales o regionales; y establecerse por categorías o grupos de productos o determinarse en forma específica para cada ítem.  La utilización de las cuotas puede ser asignada a determinados importadores o a productos de determinado origen y  también puede otorgarse el monopolio de la utilización de cuotas para determinados productos o para grupos de productos a un ente estatal especializado en comercio exterior. Las distintas modalidades de licencias previas o permisos de importación, si bien pueden constituir sólo un instrumento de control administrativo de las importaciones, en la práctica pueden tener un efecto equivalente al de las cuotas, cuando su utilización implica restringir cuantitativamente el nivel de las importaciones y determinar su origen.

4. También a través de mecanismos de tipo cambiario se puede incidir en el volumen y aun en el origen de las importaciones, sea a través de cambios múltiples, de cuotas globales o específicas de divisas, de limitación de importaciones de determinados productos a los originados en los países con los cuales se han concertado acuerdos de clearing, o de depósitos previos que inciden en el costo de las importaciones. Finalmente, medidas de control administrativo o la forma en que se aplican disposiciones de control sanitario o normas de calidad y especificaciones técnicas, también producen a veces efectos restrictivos en el volumen u origen de las importaciones.

5. El otro factor a tener en cuenta por su posible incidencia en el nivel y la orientación de las importaciones y exportaciones, es el tipo de organización de comercio exterior que adopta un país determinado. La gama de alternativas va desde una intervención mínima del Estado a través de la utilización de medidas de control administrativo y de política comercial (especialmente a través de instrumentos arancelarios),  de manera tal que las decisiones de exportación e importación corresponden a los operadores (públicos o privados), hasta una centralización total del comercio exterior en uno o más organismos estatales. Salvo en el caso de economías totalmente centralizadas, lo más común en la situación latinoamericana es observar situaciones mixtas en que coexisten operadores privados con empresas estatales que tienen el monopolio del comercio exterior de determinados productos o de categorías de productos, especialmente en el sector agrícola y en el minero. La combinación de ambos factores, con menor o mayor concentración de las operaciones de comercio exterior en organizaciones de Estado y en empresas privadas o mixtas, y con menor o mayor grado de incidencia de los instrumentos de política comercial exterior en las decisiones de los operadores, permiten configurar un cuadro de múltiples alternativas, que en la práctica se manifiestan simultáneamente en el conjunto de países del sistema internacional global, así como en el conjunto de países en desarrollo, y en un conjunto de países que componen la región latinoamericana. Este cuadro de gran heterogeneidad debe ser tenido en cuenta en cualquier estrategia de promoción multilateral del comercio entre los países en desarrollo a nivel interregional o. a nivel intra-regional. A ello deben agregarse las fuertes fluctuaciones que se observan en los regímenes de comercio exterior de los países,  debido a factores estructurales o coyunturales., que adicionan un elemento de inestabilidad en las condiciones existentes en el momento en que se efectúa una negociación comercial multilateral y que pueden afectar los resultados prácticos de tales negociaciones en el tiempo.

6. También pueden tener una incidencia en el nivel y en el origen de las importaciones, las regulaciones referidas a las compras gubernamentales y a las licitaciones de obras o proyectos del sector público, cuando existen disposiciones legales que otorgan preferencia a productos de origen local, o a empresas nacionales, que se pueden extender en determinados casos bajo condiciones de reciprocidad a productos o empresas de determinados orígenes. Otro factor a considerar es la existencia de exenciones arancelarias o no arancelarias a las importaciones de empresas públicas, y el otorgamiento de franquicias dentro de los regímenes generales o específicos de fomento industrial.

7. Finalmente, los operadores privados, a través de acuerdos o de prácticas inter-firmas o intra-firmas, pueden afectar asimismo los flujos comerciales tanto en lo que se refiere a sus niveles corno a su orientación por países de destino u origen.

8. En el caso de los países examinados en la preparación de este informe, así como en el conjunto de países del área latinoamericana, se encuentran prácticamente todas las grandes alternativas resultantes de la combinación de los distintos tipos de instrumentos de política comercial exterior y de los distintos tipos de organización del comercio exterior.  También se observa una fuerte heterogeneidad en cuando al grado de participación relativa en el conjunto de la actividad económica (producción y comercio interno y externo) de los sectores público, privado y mixto nacional, y privado internacional.  Se observa asimismo, una gran fluctuación en el tiempo, dándose el caso de que países que han experimentado en pocos años cambios sustanciales en su régimen de comercio exterior y en el grado de libertad que otorgan a los operadores económicos para actuar en el plano externo.

9. Tales cambios son producto, en algunos casos, de los operados en el tipo de estructura económica, o en las políticas empleadas dentro de una misma estructura económica, sea como consecuencia de modificaciones en las estrategias de desarrollo o del impacto de factores coyunturales de índole externa o interna. En particular, las principales variantes se observan como consecuencia de problemas de balanza de pagos que llevan a la adopción de medidas que afectan el nivel, de las importaciones, o como consecuencia de una mayor o menor predisposición a proteger al productor nacional de la competencia externa o por el contrario a estimular mayores niveles de eficiencia promoviendo la competencia externa. El hecho que un porcentaje normalmente superior al 70% del comercio exterior de los países en desarrollo esté concentrado en productos originados o destinados a países industrializados explica que sus políticas comerciales externas y los instrumentos utilizados estén fuertemente condicionados porlas fluctuaciones que pueden producirse en las relaciones económicas con estos países. Sin embargo, en los últimos años además del efecto, producido en el comercio internacional por la recesión y la inflación en los países industrializados, y de su impacto en las políticas comerciales de casi todos los países, también se ha podido observar en el caso de países en desarrollo importadores de petróleo, el impacto de un factor originado en otros países en desarrollo -importación de petróleo- y  que ha tenido una incidencia en los instrumentos de política comercial y en la diversificación del destino de las exportaciones.

10. Salvo el caso de algunos países que aplican prohibiciones de importación para los productos provenientes de un número limitado de países (por ejemplo, en ciertos casos con respecto a las importaciones de Sudáfrica y de Rhodesia), no se observa en la política comercial externa de los países examinados para la preparación de este informe, discriminaciones explícitas en relación a medidas no arancelarias que se apliquen teniendo en cuenta el origen de los productos de importación. Sólo se observa la no aplicación de restricciones, existentes o nuevas según los casos, para los productos objeto de los programas de liberación en el marco de los acuerdos multilaterales de integración y cooperación económica. En otros términos, las restricciones se aplican con carácter no discriminatorio, y las preferencias que se observan derivan, de compromisos multilaterales de alcance regional o subregional. En tal sentido, puede constatarse que el último informe del Pondo Monetario Internacional (1978) [2] pone de manifiesto restricciones cuantitativas aplicadas en forma específica a los productos originados en algunos países en desarrollo por algunos países industrializados, sin que se señale lo mismo con respecto a ningún país en desarrollo. Por el contrario, el mismo informe resalta la tendencia que se manifiesta en la mayor parte de los países latinoamericanos y otros países que se tuvieron en cuenta en la preparación de este estudio a eliminar restricciones no arancelarias al comercio exterior, salvo en casos (raros) en que durante 1977 se intensificaron restricciones a las importaciones como consecuencia, de serios problemas de balanza de pagos.

11. En los países examinados en la preparación de este informe, y en general en los países latinoamericanos, los productos de importación prohibida son escasos, y en muchos casos no pasan de las prohibiciones clásicas originadas en razones de seguridad, moral pública y sanidad. Por lo demás, se observa recientemente la tendencia a eliminar algunas prohibiciones de importación significativas existentes en algunos países, como por ejemplo en el sector automotriz. Sin embargo, sí existe en casi todos los casos la posibilidad legal de implantar prohibiciones de importación y la de suspender temporalmente la importación de productos. Es más frecuente en cambio, la utilización de licencias de importación, que otorgan a la autoridad administrativa una competencia discrecional que permite de hecho cuantificar el volumen de importación de determinados productos y eventualmente orientar las corrientes de intercambio, en función, por ejemplo, de compromisos bilaterales. Países con fuerte tradición en la utilización del sistema de licencias de importación o han eliminado recientemente dicho sistema o han iniciado un proceso de transferencia gradual de productos al sistema de libre importación. El sistema de licencias previas tiene su equivalente como instrumento de regulación del flujo de importaciones en otros países, en el sistema de cuotas, globales o específicas de importación o de asignación de divisas dentro del marco de programas o presupuestos anuales o. semestrales de importación. En la mayoría de los países, existen productos en los que organismos estatales o empresas públicas tienen el monopolio de importación.

12. El catálogo de medidas no arancelarias que pueden afectar las corrientes de importación es muy amplio, y como se ha señalado varía en sus denominaciones y en sus características de país a país y en un mismo país a veces en corto espacio de tiempo.

Ello hace que los sistemas de recolección de información sobre este tipo dé medidas organizados por los esquemas regionales o subregionales de integración en América Latina, por ejemplo, exigen una actualización constante dada la rápida obsolescencia de la información obtenida. Por lo, general, se tienen listas de productos de importación prohibida, suspendida, sujeta a licencia o permiso previo, a cuotas o contingentes globales y específicos; disposiciones cambiarías -incluyendo sistemas de asignación de divisas, de cambios múltiples y depósitos previos; monopolios de Estado; precios de referencia o índices; examen de similar nacional; transporte obligatorio, en barcos de bandera nacional; disposiciones especiales para bienes de capital, bienes usados y bienes promocionados, así como para bienes de artículos de primera necesidad; normas sanitarias, de calidad, etc.

13. Para completar el cuadro de disposiciones existentes en los países latinoamericanos, debe tenerse en cuenta asimismo las disposiciones sobre compras estatales que, como se señaló antes, pueden establecer prioridades para productos o empresas nacionales, extensibles o no a otros países, por ejemplo, en el marco de compromisos asumidos en convenios multilaterales o bilaterales, y bajo condiciones de reciprocidad

14. El cuadro que se observa actualmente en el conjunto de países latinoamericanos, yen los demás países considerados en la elaboración de este informe -que puede entenderse como representativo del conjunto de países en desarrollo- muestra una gran heterogeneidad en los sistemas de organización del comercio exterior y en los instrumentos de política comercial externa utilizados. Esa heterogeneidad se complica si el análisis se efectúa en una dimensión temporal más amplia debido a las frecuentes fluctuaciones existentes.  Si bien se observa la existencia de instrumentos similares, la intensidad con que se los utiliza y los sectores en los que se los aplica no presentan la misma similitud.  De hecho, en muy pocos casos, los instrumentos no arancelarios tienen una importancia marginal con respecto a los arancelarios, y en el otro extremo, sólo también en pocos casos, el comercio exterior ha sido totalmente centralizado en organismos estatales. El número más significativo de países recurre básicamente al sistema de permisos o licencias, en sus distintas modalidades o combinándolas, y al de cuotas globales y específicas.

15. Si una tendencia puede observarse en este momento, es hacia una mayor liberalidad en la utilización de estos instrumentos y en tal sentido se observan cambios significativos en las políticas de comercio exterior de algunos de los países, en los que se ha iniciado, por ejemplo, una transferencia gradual del sistema de licencias previas al sistema de libre importación, o en que se ha dado mayor autonomía a los operadores económicos (públicos o privados según los casos) dentro del marco de pautas globales (por medio del sistema de cuotas globales amplias o programas de asignación de cuotas de divisas).  Casi todos los países utilizan otro tipo de medidas administrativas, aduaneras, crediticias, de transporte, técnicas, etc., que varían también de país a país y en el tiempo y que pueden afectar el flujo de importaciones.

16. La heterogeneidad y falta de equivalencia, así como la inestabilidad y fluctuaciones, en los instrumentos no arancelarios y en la forma de organización del comercio exterior (que incide en la forma en que se adoptan las decisiones de importación y de exportación) es un elemento central a tener en cuenta en la elaboración de una estrategia común al conjunto de países en desarrollo tendiente a negociar entre sí preferencias en medidas no arancelarias, vinculadas o no a preferencias arancelarias tanto dentro del marco regional como parte del Sistema Global de Preferencias entre Países en Desarrollo.

17. En América Latina, como se verá, más adelante, los esquemas regionales y subregionales de integración, han experimentado las dificultades que crean la heterogeneidad, falta de equivalencia y fluctuaciones, en los instrumentos de política comercial exterior, cuando se trata de eliminar restricciones existentes para productos objetos de un programa preferencial, o de impedir el establecimiento de nuevas restricciones, o de armonizar tales instrumentos, en particular en el caso del establecimiento de un arancel externo común y de una política comercial externa común. Asimismo, dificultades mayores han surgido de la aplicación de restricciones con carácter excepcional por razones de balanza de pagos, como ha sido el caso recientemente en algunos de los esquemas subregionales.

III. Evaluación de la experiencia de países en desarrollo en la intensificación del comercio recíproco a través de preferencias no arancelarias y otros medios de promoción directa del comercio: medidas nacionales y adoptadas en el marco de acuerdos bilaterales y multilaterales

a) Políticas y medidas nacionales

18. El comercio de la mayoría de los países en desarrollo latinoamericanos con otros países en desarrollo es marginal con respecto a su comercio exterior total. Aun en el caso de aquellos países de mayor desarrollo económico relativo, dicho, comercio está fuertemente concentrado en áreas regionales o subregionales contiguas, y en particular, en países fronterizos. En esta región muy pocos países han alcanzado ya un grado significativo de diversificación geográfica de su comercio total con otros países en desarrollo en otras regiones, y sólo se manifiesta esta diversificación en los más desarrollados. En cambio, sí se observa un aumento de la importancia relativa del "comercio con otros, países en desarrollo para los productos semi manufacturados y manu­facturados, en particular dentro del, marco de los esquemas regionales y subregionales [3].

19. Como se ha observado en otro informe [4] los acuerdos multilaterales de integración y de cooperación, que contemplan medidas de comercio preferencial, han tenido una incidencia significativa en el aumento del intercambio entre países en desarrollo y en el cambio de la estructura del mismo. Esto es posible observarlo especialmente en el caso de los esquemas regionales y subregionales latinoamericanos.

20. Además del efecto de los acuerdos multilaterales de comercio preferencial (esquemas regionales y subregionales de  integración y cooperación), y en particular, en el caso de los países con mayor grado de, industrialización entre aquellos en desarrollo, tiene también importancia para explicar el aumento y la diversificación del intercambio, las políticas nacionales orientadas a promover las exportaciones y el impacto de dichas políticas en el comportamiento de los operadores económicos [5]. En principio, los instrumentos que se utilizan en el marco de dichas políticas tienen una aplicación general y no, diferenciada por países de destino.  Pero sin duda la aplicación de las mismas son un medio importante para la generación e intensificación de corrientes de comercio con otros países en desarrollo.

21. Particular importancia tienen las medidas de promoción de exportaciones y en especial el otorgamiento de líneas de crédito a determinados países para el financiamiento de exportaciones de bienes de capital o de otros productos, así como aquellas que significan apoyo logístico al exportador, a través de oficinas comerciales, sistemas de información, facilidades de transporte, participación en ferias, depósitos en el exterior, etc. En ciertos casos, el establecimiento de líneas de transporte marítimo, y aéreo por compañías estatales, con un carácter promocional, han constituido un elemento preferencial significativo para la apertura y consolidación de corrientes de comercio.

22. En otros casos, y en particular en el de países que son fuertes importadores de petróleo desde otros países en desarrollo, el Estado ha utilizado este poder de compra para estimular a, su vez exportaciones hacia esos países. La organización de compañías de comercialización, vinculadas a entes petroleros o a instituciones financieras que operan en el comercio exterior, y el establecimiento, de un sistema de depósitos francos, también se ha manifestado un mecanismo eficaz de promoción del comercio exterior.

23. En el caso de América Latina, además de las medidas preferenciales resultantes de los esquemas multilaterales, las acciones nacionales y binacionales destinadas a mejorar la infraestructura del transporte y de las comunicaciones ha constituido un  aporte significativo para facilitar el comercio en particular entre países contiguos. Por último, cabe mencionar también -entre otras medidas eficaces de promoción de corrientes de intercambio- el establecimiento de filiales de instituciones financieras nacionales en el exterior, y el estímulo u otras formas de influencias tendientes a lograr que las corporaciones transnacionales exporten a otros países en desarrollo a través de sus filiales (por ejemplo, en material de transportes).

24. Se observa, en los últimos años una tendencia creciente al desarrollo de una acción Sistemática de estímulo de inversiones de empresas nacionales de algunos países en desarrollo en el exterior, especialmente en otros países en desarrollo y a través del aporte de equipamiento. Asimismo, se ha estimulado como un medio de promoción de exportaciones hacia otros países en desarrollo, y normalmente dentro del marco de políticas nacionales de cooperación, el aporte tecnológico, la construcción de plantas llave en mano, la venta de servicios, y la participación de firmas locales de consultaría e ingeniería, en grandes obras de infraestructura física, en programas de desarrollo agrícola, habitacional y hospitalario, y en proyectos industriales. Además del apoyo logístico del Estado, se han establecido líneas de financiamiento de preinversión y de inversiones y también se ha decidido participar en bancos y fondos de desarrollo de carácter regional y subregional. Brasil, Rumania y Yugoslavia, se han mostrado particularmente activos en este campo, y en un plano regional y sub-regional, la argentina, Colombia y México.

25. Si bien resulta difícil medir el impacto en el comercio de este tipo de actividades, se estima que el mismo tiende a ser en  algunos casos significativo. La India fue uno de los primeros países en desarrollo que encaró una política de estímulo a las inversiones nacionales en el exterior como forma de estimular sus propias exportaciones. En el caco de Yugoslavia se puede estimar, que este tipo de operaciones equivale por su  al valor de sus exportaciones a los países en desarrollo. Brasil ha concretado recientemente contratos para la construcción de grandes obras que sólo en el caso de algunos de olios, por ejemplo en Venezuela y en Irak, significan un monto, superior a los 2.000 millones de dólares. Se observará luego que, además de las medidas que se adoptan a, nivel nacional para estimular y apoyar este tipo de operaciones en el exterior, tomando en cuenta entre otras consideraciones, su impacto en el intercambio comercial, también la materia ha sido objeto de tratamiento en convenios bilaterales a nivel gubernamental, en los que se reconoce la participación en proyectos y empresas conjuntas como un medio de intensificación de la cooperación económica y comercial recíproca, o en los que se hace mención a proyectos específicos.

26. En relación al punto anterior, pueden tener una incidencia de largo plazo en las relaciones comerciales entre los países en desarrollo, los programas nacionales de cooperación técnica que aplican algunos de los países más desarrollados, y que se concretan a través de acuerdos bilaterales de cooperación técnica y/o científica. A través de ellos se facilita el acceso a las tecnologías disponibles en los países de desarrollo intermedio por parte de técnicos de otros países en desarrollo. En tal sentido, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación técnica entre países en desarrollo, celebrada en Buenos Aires en agosto de 1978, puso de manifiesto la importancia creciente de este fenómeno, así como su incidencia potencial en la cooperación económica entre los países en desarrollo y en la generación de corrientes de comercio.

27. Otro aspecto a resaltar es la organización del sector empresarial para estimular la promoción de exportaciones y el intercambio comercial y cooperación económica con otros países. Un ejemplo en tal sentido lo constituye el Consejo Empresarial para Asuntos Internacionales (CEMAI) de México, y la participación activa que suele tener el empresario mexicano en las relaciones, con otros países en desarrollo a través del establecimiento de comités empresariales binacionales en los que se examinan periódicamente el estado de las relaciones económicas recíprocas, se detectan problemas y se identifican oportunidades de negocios que involucran comercio e inversiones.  Con distintas formas de organización, según el país, también se puede observar la importancia creciente que ha adquirido la acción del sector empresarial a través de sus asociaciones en la organización de misiones al exterior, participación en ferias, etc., fenómeno que también se manifiesta en las organizaciones de comercio exterior de países de economía centralizada.

28. El establecer objetivos nacionales en materia de comercio exterior con países en desarrollo constituye también un elemento de importancia en la elaboración de una política nacional en la materia, en el caso de algunos de los países de mayor desarrollo. En dos de los países considerados en la elaboración de este informe los gobiernos respectivos han establecido el objetivo de lograr para 1980 que el 25% de su comercio exterior global se efectúe con otros países en desarrollo, lo que implicaría un crecimiento de aproximadamente un 30% con respecto al nivel de 1977.

29. Un país, Yugoslavia, ha sistematizado su política de cooperación con otros países en desarrollo contemplando expresamente el otorgamiento de medidas preferenciales acordes con los compromisos internacionales asumidos, en particular, con respecto a los países de menor desarrollo económico relativo. Los instrumentos, correspondientes contemplan tratamiento más favorable en materia arancelaria para los países de menor desarrollo; reserva de parte de cuotas globales destinadas a productos determinados para aquellos provenientes de países en desarrollo? tratamiento más favorable en materia de financiamiento de exportaciones y de inversiones y trabajos de equipamiento y otros servicios destinados o efectuados en países en desarrollo; tratamiento fiscal más ventajoso para las empresas que se establecen o que participan en, empresas mixtas en los países menos desarrollados. Al reconocer que el comercio con los países en desarrollo constituye una categoría específica de su comercio exterior, Yugoslavia ejecuta su política sobre la base de los siguientes principios; a) el comercio directo con los países en desarrollo, evitando, a través del establecimiento de canales directos de comercialización, el comercio triangular; b) la celebración de acuerdos de suministro de largo plazo, con el objetivo de otorgar estabilidad al flujo de importaciones de determinados productos esenciales al comercio exterior de países menos desarrollados;c) el equilibrio de los intercambios, que no necesariamente debe ser absoluto ni lograrse en el corto plazo y en el cuadro, exclusivo de las relaciones comerciales bilaterales.  Se trata más bien de un equilibrio dinámico en los intercambios que se logre con determinado país en un período determinado de tiempo.  Tampoco se pretende un equilibrio en los intercambios con los países menos desarrollados, con los cuales, por el contrario, se tiende a aumentar al máximo las importaciones, sin que necesariamente las exportaciones con ese destino se sitúen al mismo nivel. Más que una reciprocidad estricta o relativa lo que se pretende es una actitud de reciprocidad que abarque el conjunto de las relaciones económicas con los países de menor desarrollo; d) la orientación regional de los intercambios de bienes., que implica acordar una atención particular a la repartición regional de las importaciones de magnitud de productos que constituyen los principales recursos de exportación de países en desarrollo de manera a asegurar a éstos un acceso ventajoso al mercado yugoslavo. Como se vio antes, la asignación de parte de cuotas globales de divisas, el colocar los principales productos de importación de los países de menor desarrollo en el sistema de licencias específicas, y las rebajas arancelarias, constituyen tres instrumentos claves para concretar esta política de cooperación con los países en desarrollo, y en particular, con los menos desarrollados [6].

b) Acuerdos bilaterales

30. Es en el marco de las relaciones bilaterales que se concretan medidas conjuntas por pares de países para iniciar, regular e intensificar el intercambio de bienes y otras acciones de cooperación económica, así como aquellas referidas al campo técnico y cultural, que también pueden tener una incidencia, en particular de largo plazo, sobre las relaciones comerciales, las relaciones bilaterales pueden producirse, de hecho, sea por coincidencia de medidas unilaterales tendientes a estimularlas, sea por la acción de operadores económicos que aprovechan ventajas comparativas y canalizan sus relaciones por medios comerciales ordinarios. En concreto, no en todos los casos en que existen corrientes significativas de comercio entre un par de países, se han celebrado convenios bilaterales de comercio o de cooperación económica, especialmente cuando los dos países son a la vea miembros, de un esquema multilateral que contiene la cláusula incondicional de la nación más favorecida, como el GATT o la ALALC. Sin embargo, lo más frecuente es que existe, aunque sea un mínimo de compromisos formales, que se instrumentan a través de acuerdos bilaterales. Un caso interesante de un mínimo de formalización lo constituye el intercambio de notas entre Brasil y México de 1931, con el objetivo de establecer un marco provisorio para las relaciones recíprocas hasta tanto se concluyera un convenio comercial. Hasta el presente siguen vigentes dichas notas.

31.  La práctica histórica y la reciente demuestran la existencia de una gama muy variada de acuerdos bilaterales. Estos se pueden clasificar teniendo en cuenta diferentes criterios. El contenido (el tipo de relaciones comprendidas en el acuerdo) puede referirse al marco para el desarrollo del comercio; a compromisos concretos de comercio; a la cooperación económica e industrial planteada también como marco o sobre la base de la enunciación de proyectos específicos; al arreglo de pagos recíprocos; al financiamiento del comercio; a la celebración de convenios de suministro de mediano y largo plazo; a inversiones conjuntas; al tratamiento a otorgar a los operadores económicos, etc.  Su forma (el tipo de compromiso jurídico que se establece y el mecanismo de implementación) puede ser la de un tratado, convenio, protocolo, si se trata de un acuerdo entre gobiernos y adoptar algunas de las formas de contratos internacionales cuando se celebra entre operadores económicos, dentro o fuera del marco de un acuerdo gubernamental. La historia de las relaciones entre un par determinado de países (existencia o no de relaciones previas); la magnitud de la interacción preexistente o a la que se aspira; la mayor o menor proximidad geográfica de los signatarios (desde países fronterizos hasta países muy lejanos con dificultades de comunicación y transporte); el grado de homogeneidad o heterogeneidad de dimensión, de estructura y de sistema económico; todos esos son, entre otros, factores que pueden explicar los diferentes tipos de acuerdos bilaterales que se observan en la práctica y también el grado de efectividad que alcanzan los mismos.

32. Si bien todos los acuerdos bilaterales contemplan en forma explícita o implícita los compromisos internacionales asumidos por los signatarios, en ciertos casos también  son la resultante directa o indirecta de compromisos multilaterales de integración y cooperación regional o subregional en los cuales participa el par de países, respectivos. Un ejemplo se podrá observar en algunos acuerdos bilaterales, celebradas entre pares de países miembros de la ALALC en el marco del sistema de ventajas no extensivas para países de menor desarrollo económico relativo.  Otro, distinto, es el de los entendimientos a nivel gubernamental y de operadores que ha inducido el programa sectorial de la industria automotriz en el Grupo Andino.

33. En la práctica, como, se observó antes, la existencia de relaciones bilaterales intensas (formalizadas o no en un acuerdo bilateral) o el interés de intensificarlas en condiciones de equilibrio al menos relativo, inducen a utilizar la capacidad discrecional de la autoridad administrativa en el otorgamiento de licencias previas, y de asignación de cuotas, en el caso en que uno o ambos asociados utilicen este tipo de instrumento de política comercial externa. A ello se refiere ciertos convenios cuando señalan el compromiso de "facilitar" el acceso de los productos de un país al otro sin que expresamente se haga referencia a ninguna preferencia. También puede incidir en las decisiones internas de los entes estatales de comercio exterior o en la orientación de las compras gubernamentales. Se trata más bien de una orientación prioritaria de las decisiones administrativas o de los operadores con respecto a la importación de bienes de países con los que se tiene o sea desea tener una relación comercial más intensa. Salvo en el caso de. convenios de compensación, los convenios bilaterales más que explicitar preferencias tienden a inducir este tipo de comportamiento prioritario al nivel administrativo o de los operadores -en particular los estatales- con respecto a los productos que las partes están interesadas a comerciar entre sí, y que en ciertos casos son objeto de una  enunciación indicativa en el propio convenio, pero que por lo general son especificados luego en el seno de comisiones mixtas o en gestiones directas de los respectivos representantes comerciales. La asignación de cuotas, en sus distintas modalidades", en cambio, es de la esencia de los acuerdos de compensación que se celebran, en particular, entre o con países de economía centralizada o en relación a aquellos productos o grupos de productos' cuya comercialización externa corresponde a entes estatales o paraestatales. Esta situación es más frecuente con respecto a productos primarios.

34. En cambio, es en los acuerdos bilaterales en los que se observan elementos de promoción directa del comercio entre pares de países, sin que necesariamente los mismos tengan un carácter preferencial. En primer lugar, están todos aquellos elementos que conforman un convenio bilateral y que tienden a facilitar las relaciones comerciales, en el campo del financiamiento, del transporte, de las comunicaciones y de la acción de los agentes comerciales. En segundo lugar, están aquellos elementos que en forma indicativa o compromisoria, implican establecer relaciones de cooperación económica y complementación industrial de largo plazo, y que pueden referirse, sea a la realización, de proyectos conjuntos, al aporte tecnológico, a la venta de servicios, o al suministro de largo plazo de productos. Y en tercer lugar, están los mecanismos institucionales, que pueden establecerse sea para examinar periódicamente la; marcha de un convenio a fin de resolver los problemas prácticos que puedan presentarse y de sugerir nuevas formas de intensificación del intercambio o de la cooperación recíproca, o sea para actuar con un carácter más operativo en la ejecución de los objetivos previstos en el acuerdo respectivo.

35. El objetivo de facilitar el comercio recíproco y de otorgarse mutuamente el tratamiento de más favor, constituyen elementos centrales de convenios o acuerdos comerciales bilaterales clásicos. El tipo de instrumento jurídico internacional eme se utiliza en estos casos puede variar, pero la finalidad básica es la misma; comprometerse a facilitar el intercambio comercial y recíprocamente extenderse el tratamiento de más favor. En el caso de acuerdos con países que utilizan sistemas de licencias o permisos previos, se puede especificar que dicho tratamiento también se extiende a las modalidades y condiciones para el otorgamiento de tales licencias [7]. En este tipo de acuerdos se incluyen además una serie de cláusulas que hacen a las condiciones del intercambio recíproco, reserva del derecho de asegurar los productos en compañías nacionales, tratamiento de más favor en materia de transporte; a veces, reserva de transporte en buques de bandera nacional en igualdad de tonelaje con la excepción de que no hubiera capacidad disponibles en buques de bandera de los países signatarios; prohibición de reexportar sin autorización previa, etc. [8].Se explicitan las reservas tradicionales al tratamiento de más favor (tráfico fronterizo, ventajas derivadas de la participación en acuerdos de integración y cooperación económicas regionales o subregionales, y en algunos acuerdos se han efectuado también reservas para las ventajas que pudieran otorgarse dentro del marco de acuerdos multilaterales de tipo preferencial entre países en desarrollo [9]. Este tipo de compromisos es importante para colocar a los países signatarios en igualdad de condiciones con aquellos otros países con los cuales hubieran pactado el tratamiento de más favor, sea en acuerdos multilaterales o en otros acuerdos bilaterales, salvedad hecha de las reservas mencionadas. En general estos convenios bilaterales de comercio de por sí no concretan comercio pero son importantes por ese último aspecto mencionado y por el hecho de que manifiestan una voluntad de comerciar. Su importancia es mayor en el caso que los signatarios, o uno de ellos, no sean miembros del GATT o no están vinculados entre sí por un acuerdo multilateral de tipo regional en el cual ya se garantice el tratamiento de más favor (como es el caso, por ejemplo, de los países signatarios del Tratado de Montevideo que establece la ALALC).

36. Esta especie de  marco de igualdad de oportunidades con respecto a terceros a fin de facilitar el comercio recíproco, suele ser complementado por el enunciado a titulo indicativo de la categoría de productos, o de los productos concretos que una y otra parte desean o pueden exportar [10].

37. La cooperación económica y en ciertos casos con especial referencia a la complementación industrial, son objetivos más ambiciosos que configuran el contenido principal de acuerdos bilaterales que también suelen adoptar diferentes formas jurídicas. Por lo general, estos acuerdos también constituyen un marco para el desarrollo de acciones conjuntas de cooperación, en sectores especialmente enunciados en su texto, y cada vez más, se observa la tendencia a enunciar áreas de cooperación a través de proyectos conjuntos, de transferencia de tecnología y de participación de una o ambas partes en la construcción de obras o en el desarrollo de proyectos industriales o agropecuarios de la otra. Este tipo de objetivos manifiestan una voluntad de un mayor relacionamiento económico entre las partes que trascienda al simple intercambio comercial y, por lo general, se complementan por objetivos de cooperación técnica y científica y de cooperación cultural, que siendo parte de convenios independientes conforman un cuadro más complejo para la interacción económica entre las partes [11].

38. Al simple enunciado de objetivos de cooperación y complementación y al establecimiento de un marco para el desarrollo de acciones concretas, se suelen agregar compromisos respecto a proyectos específicos que requieren luego compromisos adicionales a nivel gubernamental o son reenviados a los acuerdos o contratos que deberán celebrar los entes o empresas que tendrán a su cargo el desarrollo de los mismos [12].

39. Este tipo de convenios de cooperación suelen ser más complejos y cubrir un espectro muy amplio del relacionamiento económico entre dos países, cuando se trata de países contiguos en condiciones de desarrollar en común obras de infraestructura física para facilitar las relaciones de intercambio comercial o para el aprovechamiento de recursos naturales compartidos [13].

40. El intercambio compensado constituye un objetivo de algunos convenios comerciales y/o de cooperación económica. Fueron frecuentes en el ámbito latinoamericano en el período previo a la firma del Tratado de Montevideo, y en particular, a partir del momento que los países de la región recurrieron en forma amplia a medidas de control de cambio y de regulación cuantitativa de su comercio exterior [14]. Por lo general se trataba de convenios dé trueque á los que se sumaban convenios de cuentas para el arreglo sobre bases de compensación de los pasos recíprocos. La definición de los productos a intercambiar y de los cupos correspondientes era efectuada sobre bases anuales y constituyeron un elemento básico del intercambio comercial preferencial en la región; anterior al establecimiento de la ALALG. Los convenios de compensación de volúmenes de comercio y de pagos son aún utilizados en las relaciones comerciales con países de comercio de Estado o entre países de comercio de Estado [15].

41. Si ambos países tienen sistema de comercio de Estado, se efectúan generalmente sobre bases anuales asignación de cuotas de importación para productos indicados en el convenio o en la respectiva negociación anual.  Si por el contrario uno de los países tiene un sistema de comercio descentralizado, la contraparte puede concretarse sea otorgando licencia automática para la importación de determinadas cantidades de productos de la otra parte (si es que se utiliza este instrumento de política comercial), sea reservando determinados productos a la cuenta del respectivo convenio cuando existe sistema de control de cambios o de presupuesto de divisas de importación, sea orientando las compras de entes estatales de comercio exterior u otras empresas públicas al país con el cual se ha celebrado este tipo de convenio [16].

42. Cuando no existe ninguna de estas alternativas y las empresas no demuestran interés en importar del país con el cual existe un convenio de compensación, se puede otorgar financiamiento para las importaciones en condiciones más ventajosas utilizando los saldos positivos que pudiera haber acumulado el país con sistema de comercio descentralizado [17].

43. De hecho se observa una tendencia a dejar de lado los convenios de compensación de pagos, y a utilizar en las relaciones con los países de comercio de Estado convenios de libre convertibilidad [18].

44. Sin embargo, la compensación total o relativa en el intercambio de productos, puede constituir un aspecto parcial de convenios comerciales y de cooperación económica con objetivos e instrumentos más generales. Existen casos, por ejemplo, en que dos países se comprometen a intercambiar o examinar la posibilidad de intercambiar, sobre bases de compensación, determinados productos básicos de los cuales son respectivamente o pueden ser fuertes importadores y exportadores.  Bajo distintas modalidades, se pueden citar entendimientos en tal sentido entré Brasil y Colombia, Chile y la Argentina, Perú y Brasil, referidos a productos agrícolas y mineros. 0, en otros casos, en que un país se compromete a importar todo el excedente no exportable de determinado producto básico y como contrapartida el otro país se compromete a importar por valores equivalentes productos diversos de su contraparte. Un acuerdo de esa naturaleza se concluyó en principio entre el Brasil y el Ecuador, con respecto al petróleo del segundo [19].

45. Este tipo de acuerdos es más factible en el caso en que intervienen empresas estatales o en que el gobierno posee instrumentos efectivos de orientación del intercambio. En la práctica, los compromisos a nivel gubernamental se concretan luego en acuerdos de suministro de mediano y largo plazo entre las empresas que operan en el sector respectivo o los entes estatales. Un caso interesante es el del acuerdo celebrado entre Brasil y Colombia, por intercambio de notas del 18 de junio de 1976 para la prospección y eventual comercialización conjunta, a través de la asociación de dos empresas nacionales en la etapa preliminar; se prevé la primera opción de compra para Brasil en proporción a su participación en la asociación y sobre la base de precios internacionales, así como la posibilidad de suministro de hierro brasileño a Colombia en el caso que prospere el acuerdo sobre el carbón.

46. El compromiso de suministro a mediano y largo plazo de bienes constituye un elemento importante en algunos acuerdos bilaterales. Los respectivos convenios de cooperación económica y/o comercial pueden determinar esta modalidad de comercio como objetivo, o determinar los productos y las metas a alcanzar, pero por lo general los compromisos específicos se concretan a nivel de los entes o empresas que monopolizan el comercio externo del o de los productos respectivos o que operan en relación a los mismos. Por ejemplo, un acuerdo fue celebrado entre el Perú y el Brasil para el suministro regular de productos prioritarios sobre la base de listas anexas al acuerdo del 5 de noviembre de 1976 y por el período 1977/80; y en particular el acuerdo de abastecimiento recíproco de productos agrícolas de origen brasileño y de metales no ferrosos de origen peruano celebrado en la misma fecha, y a ejecutarse por las empresas competentes, Brasil se comprometió a reservar el 35% de sus importaciones anuales efectivas (1977-1980) para cobre y zinc proveniente del Perú. Perú adoptó compromisos cuantitativos para el mijo y la soya del Brasil para 1977 y a aumentar anualmente sus compras en forma proporcional a las compras del Brasil en Perú.

47. Esta modalidad de comercio tiene la ventaja de asegurar estabilidad en los flujos comerciales y en el abastecimiento o en el mercado para uno o varios productos. Pueden todavía presentarse a veces dificultades prácticas en la fijación periódica del precio o en el cumplimiento de los contratos cuando existen fluctuaciones, fuertes en las condiciones de demanda y oferta internacional de los mismos. También puede resultar difícil efectuar este tipo de acuerdos a nivel gubernamental o cumplirlos', cuando la comercialización del o de los productos respectivos corresponde a empresas privadas en el caso de una de las partes, y el gobierno carece de instrumentos efectivos para orientar las decisiones de importación o exportación de las mismas. Por ejemplo, en el caso del convenio celebrado entre Perú y la Argentina en febrero de 1975 que estableció la celebración de acuerdos de suministro de bienes de largo plazo entre empresas de los dos países, presentó luego dificultades en su ejecución cuando la comercialización de los productos a exportar por Argentina dejó de corresponder a organismos estatales. Recientemente se ha recomendado la revisión del convenio para adaptarlo a las nuevas circunstancias.

48. El financiamiento del comercio a través del otorgamiento de líneas de crédito de largo plazo y a bajas tasas de interés, constituye tal instrumento efectivo y constituye en muchos casos un elemento importante en las relaciones bilaterales, siendo objeto de acuerdos especiales en que suelen intervenir directamente los bancos centrales. Este tipo de financiamiento puede estar referido a determinada categoría de productos (por ejemplo bienes de capital) o a productos específicamente identificados en un convenio comercial-financiero. Puede mencionarse el convenio celebrado el 24 de agosto de 1973 entre Cuba y la Argentina por el que este país otorgó un crédito de largo plazo que originalmente fue de 200 millones de dólares de los Estados Unidos a Cuba para ser utilizado en un año en la compra de bienes de capital, en los sectores indicados en el convenio [20].

49. También puede ser objeto de convenios el financiamiento de preinversión, y en ciertos casos se ha señalado como objetivo el financiamiento de importaciones originadas en el país menos desarrollado.

El Convenio de Cooperación Económica entre Argentina y Solivia, del 30 de octubre de 1976, estableció en su artículo 12 referido a disposiciones financieras que "el Gobierno de la República Argentina concederá, a través del Banco de la Nación Argentina, líneas de crédito al Sistema Bancario Estatal y Privado boliviano para promover el financiamiento de exportaciones de productos bolivianos".

50. La apertura de líneas de crédito para la exportación a un determinado país de productos diversos, así como los protocolos anuales de los convenios de comercio compensado y los acuerdos de suministro de mediano y largo plazo, permiten fijar metas cuantitativas de carácter indicativo o compromisorio. En otros casos, un acuerdo comercial puede, junto con señalar el objetivo de facilitar el comercio, efectuar una estimación del volumen del comercio recíproco que se pretende lograr o expresar la aspiración de alcanzar determinadas metas en términos de volumen de comercio o de crecimiento anual del mismo [21].

51. El marco multilateral de un convenio de integración y cooperación económica, como es él caso del Tratado de Montevideo, puede facilitar la concertación de acuerdos bilaterales en el que extiendan ventajas arancelarías o no arancelarias con carácter no extensivo a países de menor desarrollo económico relativo. Es así como dentro del marco de la ALAC los países de menor desarrollo económico relativo han concretado acuerdos sobre la base de ventajas no extensivas, en particular con los países de mayor desarrollo. En el caso del Uruguay, y con el fin de facilitar una promoción más efectiva del intercambio, se autorizó en el seno de la ALALC la celebración de convenios de cooperación económica con la Argentina y el Brasil respectivamente, en los que también el Uruguay otorga concesiones no extensivas a la otra parte [22].

52. La promoción de empresas conjuntas y la participación de inversores de una parte en proyectos a efectuarse en la otra, también puede ser objeto de regulaciones específicas en convenios de cooperación y/o complementación industrial. Se tiende en estos casos a dar facilidades de tipo general y no referidas a proyectos específicos. También se pueden mencionar los acuerdos de doble tributación, que en algunos casos son promovidos por organismos multilaterales de integración y cooperación [23].

53. El establecimiento de una mecánica institucional para la concertación de intereses recíprocos en relación al intercambio comercial o a la ejecución de un acuerdo de cooperación económica y/o de complementación industrial, es un elemento frecuente en los acuerdos bilaterales. La denominación, el nivel de representatividad, la periodicidad, las modalidades de trabajo, los objetivos, suelen variar según la práctica de los países y los requerimientos de las relaciones bilaterales. En otros casos, las relaciones comerciales bilaterales y aun la cooperación económica, son objeto de una comisión mixta sin que necesariamente exista un convenio bilateral entre los países respectivos. Es en estos comités o comisiones en que normalmente se analizan las dificultades o irregularidades existentes en las relaciones recíprocas, se detectan restricciones indebidas, y sobretodo se identifican oportunidades de comercio y de cooperación.  Es en el seno de estos mecanismos, o a través de misiones comerciales de un país al otro en que por lo general se preparan nuevos acuerdos globales o se concentran acuerdos específicos, y se cuantifican en forma indicativa o en acuerdos específicos las metas de intercambio comercial y las modalidades de implementación (asignación de cuotas; licencias; trueque; suministro de mediano y largo plazo, financiamiento, etc.). Según la práctica de cada país, pueden participar en estos mecanismos o en las misiones comerciales representantes de las empresas más vinculadas a las relaciones entre ambos países o representantes de las asociaciones o cámaras empresariales. En otros casos, el sector empresarial establece sus propios mecanismos de cooperación con los empresarios de otros países a través de comités mixtos o de misiones empresariales. De su seno surgen acuerdos a nivel empresarial o recomendaciones destinadas a los respectivos gobiernos. Ya se mencionó la experiencia del sector empresarial de México en la materia.

c) Acuerdos multilaterales

54. En el marco de acuerdos multilaterales regionales o subregionales, se encuentran en la experiencia de América Latina, precedentes de acciones conjuntas en el campo de las medidas no arancelarias, del estímulo a las acciones bilaterales, y de las medidas de promoción directa del comercio. Las mismas han sido examinadas, en detalle en otro informe [24].

55. En el campo de las medidas no arancelarias cabe destacar por su importancia en relación a los objetivos de este informe aquellas que-se refieren a la información que se obligan a brindar las partes contratantes de la ALALC en relación a las medidas que se pueden aplicar a los productos de las listas de ofertas en las negociaciones anuales;el compromiso de negociar productos sin restricciones; la obligación de no imponer nuevas restricciones a los productos negociados; la cláusula stand-still dentro del marco del Acuerdo de Cartagena con respecto a las restricciones no arancelarias; la eliminación de restricciones en el mismo Acuerdo para los productos del intercambio subregional; y los esfuerzos de establecer un sistema de información actualizado sobre los regímenes de comercio exterior de las Partes Contratantes en la ALALC, así como de armonizar las políticas de comercio exterior en el caso del Grupo Andino [25].

56. La no discriminación entre los asociados es una de las características principales de los acuerdos multilaterales de cooperación e integración a nivel regional y subregional. Sin embargo, como se ha visto en otros estudios, la disparidad de desarrollo económico entre los participantes de un acuerdo de este tipo ha llevado a reconocer el principio de un tratamiento favorable y no extensivo, por lo tanto preferencial, a favor de los países calificados como de menor desarrollo económico relativo. Es por ello que en el caso de la ALAC, por ejemplo, se ha previsto el otorgamiento de ventajas no extensivas para los países de menor desarrollo económico relativo. Dichas ventajas son objeto de listas especiales que los demás países pueden otorgar a los de menor desarrollo y que por lo general son la resultante de acuerdos bilaterales entre el país otorgante y el recipiente. También los de menor desarrollo económico relativo pueden otorgarse recíprocamente ventajas no extensivas a fin de facilitar" sus propias relaciones [26].

57. También los acuerdos de complementación industrial en el marco de la ALALC pueden ser celebrados entre pares de países, si bien deben mantener su carácter abierto a las demás Partes Contratantes interesadas en participar en la negociación o dispuestas a otorgar debida compensación en el caso de incorporarse una vez concluido el acuerdo. De hecho, en algunos acuerdos de complementación sólo participan dos países y son la resultante de negociaciones entabladas en el marco de las relaciones bilaterales [27].

58. La importancia de las relaciones bilaterales ha llevado a plantear en el seno de la ALALC la posibilidad de autorizar en determinadas condiciones acuerdos por pares de países concebidos de manera de no crear incompatibilidades con las relaciones y compromisos multilaterales asumidos entre todos los asociados. Se ha considerado que este tipo de acuerdos, así como los que pueden resultar de una resolución que estimule la formación de empresas bi o plurinacionales, podría producir un efecto positivo para dinamizar las relaciones bilaterales dentro del marco de una perspectiva multilateral.

59.  Otros compromisos asumidos en marcos multilaterales regionales y subregionales -en América Latina- constituyen medidas que tienden, directa o indirectamente a facilitar y promover el comercio recíproco (en materia de financiamiento, de prioridad en compras estatales, de suministro de excedentes y faltantes de productos agrícolas, etc.). Otras modalidades de cooperación multilateral destinadas a promover en forma directa el intercambio de determinados productos, se están explorando en el SELA a través de algunos de los comités de acción y, en particular, en el caso de fertilizantes [28].

d) Conclusiones de las experiencias latinoamericanas

60. Se pueden extraer conclusiones del análisis efectuado de las principales acciones que se adoptan a nivel nacional, bilateral y multilateral en el tema objeto de este informe.  No constituye un objetivo del informe evaluar la eficacia relativa de los distintos tipos de instrumentos de política comercial externa o de organización del comercio exterior que pueden adoptar los países en desarrollo. Partiendo de la constatación de las diferencias a veces profundas existentes, y de la inestabilidad o fluctuaciones que suelen caracterizar tanto la organización como las políticas de comercio exterior, se busca extraer de la experiencia existente sugerencias sobre medidas que parecen más efectivas para estimular el intercambio recíproco en un contexto de heterogeneidad de estructuras económicas, de políticas y de niveles de desarrollo. Se toma en cuenta también el hecho de la marginalidad actual del comercio con otros países en desarrollo que hace que el mismo tenga una baja o nula incidencia en las decisiones que pueden afectar las políticas e instrumentos de política comercial exterior y las formas de organización del comercio exterior.

61. A nivel nacional, de cada país en desarrollo parece centrarse lo esencial del esfuerzo de promoción de exportaciones y de diversificación geográfica del comercio exterior. Parece obvio que ninguna acción bilateral o multilateral puede sustituir este esfuerzo que a su vez es parte indisociable de la política de desarrollo de cada país. La acción mancomunada del gobierno con los operadores económicos cualquiera que sea su naturaleza para proyectar hacia el exterior la capacidad productiva del país, se puede concretar' en una gama muy variada de instrumentos cuya eficacia dependerá tanto de las características del país exportador, de los productos a exportar como de las del o de los países importadores. Dicha gama de instrumentos pueden referirse a estímulos fiscales; tipo de cambio; financiamiento de exportaciones y de preinversión e inver­siones; apoyo logístico e informativo para detectar oportunidades de exportación y de participación en licitaciones estatales; transporte; participación en ferias, etc. En los países de mayor desarrollo relativo y que han alcanzado ya cierta, capacidad industrial y tecnológica, ha revelado eficacia como instrumento de promoción del intercambio, la política de estimular inversiones en el exterior a través de aporte de equipamiento, especialmente en empresas conjuntas, así como la venta de servicios y la participación en proyectos de infraestructura física, de equipamiento social, de desarrollo industrial y agropecuario.

62. Al vincular esta política al estímulo de importaciones de los países en Los cuales se efectúan, las inversiones o se efectúan las obras, puede contribuir a darle á la misma un contenido más acentuado de cooperación económica, sobre todo cuando se trata de países de menor desarrollo relativo. En tal sentido, parecería que en el caso de los países que ya han alcanzado un mayor grado de industrialización, las medidas que adopten para intensificar su intercambio y vinculación económica con otros países en desarrollo, pueden ser más funcionales a los objetivos de un sistema de cooperación económica entre países en desarrollo, si se las inserta en el marco de una política nacional de cooperación con los  países en desarrollo.

63. Tal política puede ser más eficaz si se fijan metas de incremento del comercio exterior con el área de los países en desarrollo tomando en cuenta las distintas regiones, y subregiones y si se prevén medidas preferenciales para las importaciones y para el financiamiento de exportaciones e inversiones hacia dichos países. En el caso de países que utilizan estos instrumentos, el carácter automático de las licencias de importación de productos provenientes de otros países en desarrollo y en particular de los menos desarrollados, y la reserva de partes de cuotas globales o específicas, pueden resultar eficaces. Lo mismo se puede afirmar del otorgamiento de márgenes de preferencias en las compras gubernamentales o en las licitaciones de obras públicas o de grandes proyectos industriales y agropecuarios.

64. A nivel bilateral, los convenios, comerciales y de cooperación económica parecen resultar más eficaces en la medida que sean la formalización de un programa con objetivos específicos de alcances de largo plazo, tanto en el plano del comercio, como de la cooperación industrial, agropecuaria y tecnológica. Este programa con objetivos específicos puede resultar de la implementación de un acuerdo marco o del propio acuerdo, pero en un caso y en otro parece indispensable un funcionamiento regular y eficaz del mecanismo conjunto que se establezca para la administración y ejecución del acuerdo. Tanto o más eficaz resulta la vinculación que el acuerdo genere en forma directa o indirecta entre los operadores económicos que tendrán a su cargo concretar las operaciones y proyectos previstos. Las medidas, preferenciales o no, tendientes a facilitar el comercio y el desarrollo de acciones conjuntas parecen ser más efectivas, y a veces sólo pueden ser efectivas, si generan o son precedidas de acuerdos inter- firmas o intra-firmas, cualquiera que sea la naturaleza jurídica y económica de éstas. Existen varios ejemplos de acuerdos ambiciosos que han resultado letra muerta por falta de interés de los operadores de un lado y del otro, y a su vez se observan relaciones bilaterales intensas con un mínimo de formalización a nivel gubernamental, en el caso en que existe un fuerte interés entre los operadores en aprovechar las ventajas que pueden derivar del comercio recíproco o del desarrollo de acciones, o proyectos conjuntos.  Las comisiones mixtas y otros mecanismos similares, incluso las misiones comerciales a nivel gubernamental y/o empresarial, son eficaces no sólo para darle contenido concreto a un marco bilateral comercial o de cooperación económica, sino también para resolver en la práctica problemas que pueden afectar las relaciones entre los dos países y que pueden derivar de prácticas restrictivas y/o de ausencia de información o conocimiento suficiente.

65.  Una mención especial debe efectuarse de los acuerdos entre gobiernos y/u operadores tendientes a asegurar el suministro a mediano y largo plazo de bienes. En general se observa que dichos acuerdos se realizan directamente entre los operadores, sin perjuicio que en un marco bilateral los gobiernos asuman compromisos que den lugar luego a la acción directa de los propios operadores que concluye en los contratos respectivos.  Los acuerdos a nivel gubernamental son más efectivos en la medida que los entes o empresas que han  concretar los respectivos contratos pertenezcan al sector público o puedan ser influenciados o estimulados en sus decisiones por los gobiernos respectivos. Es a nivel de los propios gobiernos, en el seno por ejemplo de las comisiones mixtas, donde pueden resolverse en última instancia problemas prácticos que se plantean en la ejecución de estos acuerdos, y que pueden estar referidos entre otras materias, al cumplimiento de las metas cuantificadas y a la forma de determinar los precios.

65. A nivel multilateral, en el seno de acuerdos globales, regionales o subregionales de cooperación e integración, resultan sumamente eficaces las medidas que se adoptan para eliminar restricciones no arancelarias para los productos objeto de negociaciones' arancelarias; la no aplicación de nuevas restricciones a los productos que pueden ser objeto de intercambio entre los asociados (cláusula stand-still); la no aplicación, a los productos negociados o liberados o a los productos provenientes de países en desarrollo, de medidas restrictivas de carácter circunstancial originadas en razones de balanza de pagos; la prioridad a los asociados en el caso de excedentes y faltantes de determinados productos, etc.

66. También en el marco multilateral pueden resultar eficaces los sistemas de información sobre los instrumentos de política comercial que aplica cada país, sobre excedentes y faltantes, sobre licitaciones y compras estatales; y las medidas complementarias que pueden adoptarse para facilitar los pagos, el transporte y el financiamiento del comercio y de las inversiones. El estímulo a empresas conjuntas en que se vincule la inversión y el aporte tecnológico a la utilización de los mercados respectivos en términos preferenciales; la formación de pool de compras o de empresas multinacionales de. comercialización; y la posibilidad de celebrar acuerdos por pares de países y de complementación industrial que sean compatibles con una perspectiva de relacionamiento multilateral entre los asociados, son también medidas que adoptadas en algunos de los esquemas de cooperación e integración existentes han demostrado ser eficaces instrumentos de promoción del intercambio y de la cooperación económica.

IV. Recomendaciones en materia de barreras no arancelarias y de medidas directas de promoción de comercio dentro de sistemas regionales y globales de preferencias comerciales entre países en desarrollo

68. Las medidas preferenciales que se adopten en materia de barreras no arancelarias al comercio y la/utilización de diferentes tipos de medidas directas de promoción de comercio entre los países en desarrollo, parecen ser de acuerdo a la propia experiencia de los países en desarrollo y a las características de sus políticas y organizaciones de comercio exterior, un componente indispensable, tanto sobre el nivel regional como para la construcción gradual de un Sistema Global de Preferencias Comerciales como parte indisociable de una estrategia conjunta de cooperación económica. Como lo demuestra la experiencia de la ALALC, operar exclusivamente sobre las barreras arancelarias no produciría resultados efectivos en el aumento del intercambio tomando en cuenta las características de las políticas y organizaciones de comercio exterior. Y no insertar las medidas preferenciales arancelarias y no arancelarias en el marco de un sistema de cooperación económica que comprenda otras medidas complementarias a las de carácter preferencial, no extendería los beneficios de las mismas al conjunto regional o global de países en desarrollo si se tiene en cuenta las profundas disparidades existentes en los niveles de desarrollo y en las dimensiones económicas de los distintos, países.

69. Además de las medidas preferenciales en materia arancelaria y no arancelaria parece necesario aprovechar en la cooperación entre los países en desarrollo la experiencia adquirida por los mismos y por los propios países industrializados, en la utilización de otras técnicas de promoción de comercio exterior destinadas a crear condiciones de mayor estabilidad en los flujos comerciales entre pares o grupos de países. Particular importancia tienen aquella basadas en acuerdos directos entre operadores, públicos o privados, a través de contratos de suministro a mediano y largo plazo, subcontrataciones, acuerdos de coproducción, etc.

70. El marco gubernamental, bilateral o multilateral, puede ser un elemento favorable a la concreción de este tipo do acuerdos, vinculando preferencias arancelarias y no arancelarias a la conclusión de los mismos. Podría también otorgar estímulos de tipo fiscal o crediticio, o facilitar el apoyo logístico y otras medidas complementarias, por ejemplo, en el campo del transporte, que contribuyan a su efectividad Por otro lado, es en el marco intergubernamental dónde pueden resolverse en última instancia problemas prácticos que pueden plantearse en el funcionamiento de estos acuerdos, así como detectar los sectores y productos que pueden ser objeto de los mismos. La experiencia a nivel bilateral, y en algunos casos la experiencia regional o subregional, demuestra que una interacción entre gobiernos y operadores (cualquiera quesean la característica y forma jurídica de éstos), en que se vinculen medidas de política comercial exterior con entendimientos inter-empresariales, puede ser uno de los mediosmás efectivos para el establecimiento de corrientes de comercio y de cooperación económica estables.  Si bien esta interacción puede parecer menos compleja en el caso en que los operadores pertenezcan al sector público) la experiencia adquirida en los últimos años en la promoción de operaciones en el exterior (comercio, inversiones., transferencia de tecnología, prestación de servicios) del sector empresarial privado y público descentralizado, al menos en los países de mayor desarrollo relativo, demuestra que, dados los estímulos y el apoyo logístico gubernamental, también es factible concretar acuerdos inter-empresariales estables.

71. Al igual que con respecto a la estrategia a aplicar para el establecimiento de sistemas regionales o globales de preferencias arancelarias entre los países en desarrollo, la disparidad existente entre el numeroso grupo de países en cuanto a sus dimensiones yniveles de desarrollo, y en cuanto a sus organizaciones de comercio exterior y políticas comerciales externas, hace recomendable que en materia de preferencias no arancelarias y de otras medidas directas de promoción de comercio, se actué gradualmente, y en forma simultánea: en los planos multilateral, bilateral y nacional. Un componente fundamental de la estrategia de construcción gradual del sistema de cooperación económica, y en este caso del sistema de preferencias, es el reconocimiento de la eficacia de las aproximaciones parciales, en los planos regionales y. subregionales, bilaterales y sectoriales.

72. Las acciones parciales bilaterales y las que se adopten en el nivel nacional, son de responsabilidad de los países. Sin embargo, es posible construir gradualmente un marco multilateral, que no inhiba, ni sustituya estas acciones sino que, por el contrario, las estimule, a la vez que es posible también concretar acciones multilaterales a través de negociaciones que involucren a todos los países o a aquellos más interesados, por ejemplo, en un sector determinado.

73. El marco multilateral puede contribuir a estimular acciones bilaterales y nacionales para la promoción del comercio entre países en desarrollo. En relación a las acciones bilaterales, se podría eventualmente explorar un sistema que permita inicialmente el otorgamiento de ciertas preferencias entre dos países, a condición que se prevea su apertura gradual a los demás países interesados en recibir dichas preferencias otorgando compensación suficiente. Estas preferencias bilaterales podrían constituir parte de un régimen, que se establezca para promover empresas conjuntas entre los paí­ses participantes del sistema. En la parte institucional, un comité de vigilancia del sistema preferencial podría ser el ámbito para examinar las reclamaciones de aquellos otros países que pudieran demostrar que su comercio ha sido efectivamente afectado por el otorgamiento de tales preferencias. La equivalencia en las preferencias y su valor real, dependería de la negociación entre ambas partes. Se debería establecer la obligación de suministrar información completa sobre las preferencias otorgadas al conjunto de países participantes del sistema. En el plano multilateral, debería establecerse un mínimo de reglas de juego, una especie de código de conducta, que defina el marco en el que podrían actuar los países interesados. La compatibilidad de estas preferencias con los esquemas regionales y subregionales, debería resolverse dentro de los marcos legales e institucionales de los mismos.

74. También en el marco multilateral se puede establecer un sistema de información y de apoyo logístico que facilite la concreción de acuerdos bilaterales intergubernamentales y acuerdos interempresariales dentro del marco de los mismos. En tal sentido debería utilizarse la experiencia del Centro de Comercio Internacional UNCTAD/GATT y de la ONUDI.

75. Con respecto a las acciones nacionales, en el marco multilateral, es posible negociar compromisos de los países participantes, en el sentido de adoptar políticas nacionales de cooperación económica con los demás países en desarrollo, y en particu­lar con los de menor desarrollo económico relativo, y en las que se establezcan metas cuantitativas de crecimiento del comercio, y se prevean instrumentos que faciliten el tratamiento preferencial.

76. Estos instrumentos variarán en cada caso según sean las características de la organización de comercio exterior y de las políticas comerciales externas del país respectivo. Especial énfasis debería otorgarse a la aplicación de medidas de estímulo crediticio y fiscal, para la celebración de acuerdos inter-empresariales de coproducción y de comercialización conjunta, para la participación de empresas locales en proyectos en otros países en desarrollo, para la transferencia de tecnología y la venta de servicios, y para la celebración de convenios de suministro de largo plazo. También debería procurarse el otorgamiento de preferencias comerciales para la importación de productos originadas en empresas instaladas en otros países en desarrollo y en las que participen empresas locales.

77. Un aspecto particular de los compromisos que se pueden adoptar a nivel multilateral, es el que se refiere al tratamiento preferencial y no extensivo para los países de menor desarrollo económico relativo. Según sean las características del régimen de comercio exterior de cada país, estas medidas deberían poder comprender preferencias en el otorgamiento de licencias, de parte de cuotas, de cuotas arancelarias en Sus distintas variantes y en las importaciones de organismos estatales de comercio.

78. Otro compromiso multilateral, podría ser el que se refiera al otorgamiento de un tratamiento similar al que se otorga a productos o empresas nacionales, o al menos un margen de preferencia con respecto a terceros países, en las compras gubernamentales y en las licitaciones de obras de infraestructura y proyectos industriales o agrícolas que encare el sector público. El tratamiento preferencial debería otorgarse sobre bases de reciprocidad sin perjuicio que en el caso de los países de menor desarrollo la reciprocidad la obtengan en el otorgamiento de preferencias o prioridades de compras para productos que están en condiciones de suministrar a la otra parte.

79.  Las negociaciones multilaterales, en las que participen los países interesados en materia de restricciones no arancelarias, pueden estar relacionadas, en primer lugar, a las negociaciones multilaterales para el otorgamiento de preferencias arancelarias. En tal caso, debería preverse la obligación de suministrar información completa sobre el régimen de comercio exterior que se aplica a los productos que se ofrecen en la negociación respectiva, asumirse el compromiso de no establecer nuevas restricciones a las existentes en el momento de la negociación y de eliminar de entrada o gradualmente las existentes.

80. Sin embargo, dada la disparidad de regímenes existentes y la falta de equivalencia que puede existir en las ventajas arancelarias y no  arancelarias ofrecidas, será necesario encarar simultáneamente, en ciertos casos, negociaciones que comprendan intercambio de preferencias con efectos equivalentes, particularmente en el plano no arancelario.  La complejidad de una negociación de esta naturaleza, de carácter multilateral y entre un número que puede ser amplio de países, hace recomendable que en una primera etapa, la misma se limite a un grupo de productos, que podrían ser aquellos que ofrezcan un mayor potencial de expansión en el intercambio o Debería dejarse librado a la iniciativa de los propios países interesados, para que a través de listas de ofertas y demandas, efectúen una primera selección de los productos a incluir en una primera experiencia de negociación multilateral como la propuesta, sin perjuicio que estudios previos de organismos competentes, regionales, subregionales e internacionales faciliten la identificación de aquellos productos en que exista un mayor potencial de expansión del comercio recíproco entre un grupo de países interesados y que a la vez sean objeto de aplicación de distintos tipos de medidas no arancelarias. La negociación centrada sobre las medidas no arancelarias y el otorgamiento de preferencias en relación a ellas, podría basarse en el intercambio de preferencias de efectos equivalentes aunque de naturaleza diferente, comprendiendo la asignación de partes de cuotas, el carácter automático de las licencias previas, la eliminación o atenuación de prohibiciones o suspensiones de importación, etc. En algunos casos, el otorgamiento de este tipo de preferencias podría vincularse a la celebración de acuerdos de suministro de mediano y largo plazo o a acuerdos de intercambio compensado inter-empresariales en el sector industrial.

81. El conjunto de medidas multilaterales que compongan el sistema global de preferencias, tanto en lo que se refiera al establecimiento de un marco, apropiado para, estimular acciones parciales bilaterales, regionales o subregionales y sectoriales, como en lo que se refiera a las negociaciones de preferencias multilaterales arancelarias y no arancelarias, debería tener un carácter experimental en una primera etapa, y ser objeto de revisión periódica, a fin de adaptarlo en función de la experiencia que se adquiera, y a la evaluación de su eficacia para expandir el comercio entre todos los países en desarrollo, como un aporte a la expansión del comercio internacional global. Esa evaluación periódica debería comprender además la de los efectos de este tipo de compromisos con respecto a los que se asumen a nivel regional y subregional, y a los que se asumen a nivel internacional.

[1]  Este estudio fue preparado con cargo al proyecto RLA/73/063 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ejecutado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y en él marco del programa de trabajos de la UNCTAD referente al estudio de un sistema global de preferencias comerciales entre países en desarrollo. Dicho programa fue iniciado por la secretaría de la UNCTAD en cumplimiento de la solicitud que le dirigiera la Conferencia del Grupo de los 77 sobre Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (Ciudad de México, 13 a 22 de, septiembre de 1976), así como la Comisión de Cooperación Económica entre Países en Desarrollo de la UNCTAD en su resolución 1 (I). Este trabajo forma parte de una serie de estudios hechos por la UNCTAD sobre los diferentes aspectos principales de un tal sistema global de preferencias, basándose en una larga medida en las experiencias de los países en desarrollo mismos.

En la elaboración de este informe, el Sr. P. Peña, toma en cuenta las experiencias de los países latinoamericanos, en forma particular los siguientes; Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, México y Perú. Estas experiencias han sido completadas además con aquellas de Rumania, Yugoslavia, Argelia y Egipto.
La UNCTAD ha llevado a. cabo un estudio similar de los países asiáticos en des­arrollo, también con el apoyo del PNUD.

[2]  International Monetary Fund. 29th Annual Report on Excitante Restrictions, Washington, D.C., 1978.

[3] Véase TD/B/C.7/21 En adición, el consultor dispuso de una serie de tabulaciones estadísticas internas detalladas que fueron preparadas por la secretaría de la UNCTAD.

[4]   TD/b/C.7/22.

[5]  cf. CEPAL, Estudio sobre promoción de exportaciones 1978.

[6] Para los antecedentes de la política de Yugoslavia en la materia, cf. Centro de Estudios de la Cooperación con los países en Desarrollo de Ljubljana, "La cooperación económica de Yugoslavia con los países en desarrollo", y "Foreign Trade and Related Operations; Laws and Regulations", publicado por Jugoslovenska stvarnost, Belgrado,1978).

[7]  Ver, por ejemplo, el convenio celebrado el 9 de junio de 1965 por la Argentina con Yugoslavia.

[8] Entre otros se pueden, citar los siguientes convenios: Convenio Comercial entre Argentina y Egipto del 9 de mayo de 1977; ídem, entre Argentina y Rumania del 3 de abril de 1969; Acuerdo de Comercio entre Brasil y Bangladesh del 17 de febrero de 1976.

[9] Ver, por ejemplo, el Acuerdo de Comercio y Pagos entre Yugoslavia y Brasil, firmado el 8 de julio de 1977.

[10] Ver, por ejemplo, entre otros, los siguientes convenios: Acuerdo Comercial del Brasil con Liberia, del 27 de noviembre de 1977; Convenio Comercial entre México y Egipto del 23 de octubre de 1975; Acuerdo de Comercio entre Brasil y Bangladesh del 15 de febrero de 1976; Convenio Comercial entre Argentina y Egipto del 9 de mayo de 1977.

[11] Entre otros se pueden mencionar el Acuerdo de Cooperación Económica entre Yugoslavia y Benin del 14 de septiembre de 1978; el de Cooperación Económica entre Argentina y Rumania del 21 de julio de 1978 el de Argentina y Yugoslavia del 21 de septiembre de 1977.

[12] Ver, por ejemplo, el Convenio de Complementación Económica entre Brasil y el Perú del 5 de noviembre de 1976; el Tratado de Amistad, Cooperación Comercio entre Surinam y Brasil del 22 de junio de 1976, el Protocolo Comercial entre Brasil y Mauritania del 10 de marzo de 1976.

[13] Se pueden mencionar en tal sentido los acuerdos celebrados por la Argentina y el Brasil, con Bolivia, Paraguay y Uruguay, respectivamente, y; entré Argentina y Chile.

[14] Ver, al respecto, CEPAL, "Estudio del comercio inter latinoamericano", E/CN.12/369/Rev.l, abril de 1956.

[15] Ver, por ejemplo, los estudios elaborados por la CEPAL sobre el comercio de algunos países latinoamericanos con los países del CAME (versión preliminar): CEPAL/UP/CID/1795 CEPAL/UP/CID/181; CEPAL/MEXICO/78/9/Rev.l CEPAL/UP/CID/l80.

[16]   Ver los citados estudios de la CEPAL.

[17]  Ver, por ejemplo, Colombia.

[18] Egipto, por ejemplo, como consecuencia de los cambios introducidos en su organización de comercio exterior y en sus instrumentos de política comercial, ha ido transformando gradualmente sus convenios de compensación en convenios sobre la base de pagos en moneda de libre convertibilidad.

[19]   Ver Acta final de las negociaciones Brasil-Ecuador, firmada el 17 de febrero de 1977.

[20]  Sobre las condiciones del Acuerdo y sus resultados, ver "Relaciones Económicas entre Argentina y los países miembros del CAEM", CEPAL VP/CID/l79, págs. 66 y 55.

[21] Ver también informe TD/B/C.7/22/Add.l.

[22] TD/b/C.7/22.

[23]   Ver en informe TD/b/C.7/22 el acuerdo entre Argentina y Paraguay de 1967, en que se prevén disposiciones para facilitar la participación de empresas de un país en proyectos a realizarse en el otro.

[24] Ver informe TD/B/c.7/22/Add.l.

[25] Estas medidas como las que se han aplicado en el caso del Mercado Común Centroamericano y en el CARICOM se analizan en el informe TD/B/c.7/22/Add.1.

[26] Ver, por ejemplo, el Convenio entre Uruguay y el Paraguay del 25 de mayo de 1976.

[27] Ver informe TD/B/C.7/22/Add.l.

[28] TD/b/C.7/22/Add.1.