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  Félix Peña

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 Revista de la Asociación de Industriales Latino Americano | Abril de 1979

La reestructuración de la ALALC: ¿Nuevas Reglas de Juego para el Comercio Intrazonal?


La Resolución 370 aprobada por la Conferencia de las Partes Contratantes de la ALALC en su Decimoctavo Período de Sesiones Ordinarias (celebrada en Montevideo del 6 al 24 de noviembre de 1978), ha desatado un proceso que debería conducir a la reestructuración de la Asociación. Ha sido un factor jurídico, el vencimiento e(l 31 de diciembre de 1980 del período de transición previsto por el Tratado de Montevideo y extendido luego por el Protocolo de Caracas, el que ha facilitado un acuerdo entre los países miembros acerca de una metodología para examinar temas y eventual mente negociar decisiones concernientes al futuro de la ALALC. Y es que de lo contrario, al finalizar 1980 la Asociación, y en particular, lo esencial de ella desde un punto de vista práctico, que es su sistema de preferencias comerciales, entrarían en lo que podríamos denominar un "cono de sombra" jurídico. Si bien el tema exigiría de un análisis más detenido —y el mismo está previsto en la agenda de trabajo que la Conferencia estableció para el Comité Ejecutivo Permanente en la propia Resolución 370 (XVIII)— puede adelantarse la opinión de que al menos el otorgamiento de nuevos márgenes de preferencia intra-zonales carecería de sustentación jurídica sólida al vencimiento del período de transición. Es posible imaginar además, las consecuencias legales y aún políticas que tal situación podría crear para los distintos mecanismos preferenciales que han utilizado los países miembros sea ante sus propios ordenamientos jurídicos internos o sea ante el GATT. Las consecuencias legales  podrían ser más complejas en el caso de los acuerdos de complementación (sobre todo en su modalidad de concesiones temporales), de los acuerdos subregionales y de algunos acuerdos bilaterales.

¿Y es necesaria la ALALC?
La ALALC entonces, a los veinte años de la negociación y firma de su tratado básico, entra en un nuevo período de reestructuración. Ya que no es la primera vez en los últimos años que los países miembros se plantean la necesidad de adoptar decisiones que permitan dotar al principal organismo multilateral del comercio regional de una eficacia que ha perdido. Las negociaciones colectivas de 1974 fueron, como se sabe, un intento frustrado. ¿Y no será acaso que esta situación de crisis prolongada y la imposibilidad de superarla, están poniendo de manifiesto una falta de interés de las Partes Contratantes en "revitalizar" la ALALC? ¿No sería ello consecuencia de que la realidad del comercio y de las relaciones económicas intrazonales no requiere de un organismo de esta naturaleza ni de ningún tipo de preferencias arancelarias y comerciales?

Ante estas preguntas nuestra respuesta es categórica. Como en 1959-60, años en que se negoció y firmó el Tratado de Montevideo, es posible demostrar que la región sigue necesitando de un sistema de preferencias que permita acrecentar y diversificar los intercambios comerciales, y que permita avanzar a aquellos países miembros que lo deseen y lo necesiten hacia etapas más evolucionadas de integración económica. Veinte años después quizás son más agudos los factores exógenos y endógenos a la región, que impulsan a la búsqueda de un marco preferencial zonal. Un panorama económico internacional incierto, en el que se manifiestan tendencias recesivas y proteccionistas en los países industrializados; y los requerimientos de nuevas etapas del desarrollo industrial de varios países de la región así como los que plantean las economías de menor desarrollo relativo, justifican la búsqueda de un cuadro institucional y jurídico que permita poner en común intereses, recursos y mercados de los países miembros. Como se ha afirmado con acierto, en un mundo en que ya no sólo los esquemas de integración económica sino que también las áreas de comercio preferencial predominan, América Latina podría cometer un grueso error político y económico, si echa por la borda lo mucho que se ha avanzado desde que se firmara el Tratado de Montevideo.

La respuesta de gobiernos y empresarios también ha sido categórica en el sentido de que continúan valorando la ALALC como ámbito para la promoción de comercio en la región en términos preferenciales. La ALALC es visualizada como una pieza necesaria del cuadro institucional de las relaciones económicas de la región. Es quizás, la pieza que falta —debido a su prolongada crisis— en un esque­ma de interdependencia económica de América Latina, que se caracteriza por un grado cada vez más elevado de interacción económica y por el pluralismo de medios y de mecanismos que se utilizan tanto a nivel gubernamental como a nivel empresarial para estimular y encauzar dicha interacción. El SELA como mecanismo de promoción de proyectos y conjuntos y de posiciones comunes en los foros internacionales; el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano y la CARICOM, como mecanismos de integración económica subregional; la Cuenca del Plata y más recientemente el Pacto Amazónico, en el campo del aprovechamiento de recursos naturales compartidos; los acuerdos bilaterales de comercio, complementaron económica e integración fronteriza, son todos ellos elementos importantes del relacionamiento económico de la región. Pero ninguno abarca en su plenitud el problema de los intercambios comerciales a escala regional, que es una de las bases de un esquema organizado de interdependencia económica. Y podría afirmarse que todos ellos necesitan, para ser plenamente eficaces, de un marco legal e institucional que permita interconectar a través de preferencias los mercados, sea en función de proyectos conjuntos, sea en función de la plena realización de los objetivos económicos de acuerdos bilaterales o subregionales. Así lo han reconocido, por ejemplo, los países miembros del Acuerdo de Cartagena, que también ha dejado en claro su interés por la revitalización de la ALALC. Y se sabe que tal marco facilitaría la conexión preferencial de los mercados de algunos países miembros del SELA, como los centroamericanos y los del Caribe inglés, con los de los países miembros de la ALALC.

La "anemia" de la ALALC no significa entonces que sus objetivos básicos no respondan a la realidad regional. Se debe más bien al agotamiento de varios de sus mecanismos, y en particular, de la misma de "zona de libre comercio", que como se sabe fue una concesión que los negociadores del Tratado de Montevideo tuvieron que hacer a los estrictos requerimientos del artículo 24 del GATT. Y se debe también a la pretensión de replantear la ALALC (por ej., en 1964) colocándola como eje de un proceso de integración económica ambicioso que abarcara a la vez a todos los países miembros. Eran los tiempos en que se creía, de buena fe y con buenos argumentos teóricos, en que era posible encauzar la interdependencia regional en torno a principios y esquemas de lo que Carlos García Martínez llamara, en feliz expresión, el "monismo integrador".

El nuevo "debate ALALC"
El "debate ALALC" parece plantearse hoy en día sobre bases más realistas. Se reconoce que las relaciones económicas regionales son importantes, pero que son sólo parte del espectro de relaciones económicas externas de cada uno de nuestros países. Se valora la idea de integración económica, pero no se la concibe a escala regional en términos rígidos de "mercados comunes" o "uniones aduaneras" siguiendo modelos teóricos o históricos de otras regiones. Se, acepta la diversidad económica y política de la región, y se extraen las necesarias consecuencias en el plano de los esquemas de integración y de cooperación regional: de allí la aceptación de los planteos subregionales y sectoriales, y dé la idea de integración "por proyectos". Parece superado el "trauma" de la antinomia "nación"-"región", y se ha comprendido la necesidad de aprovechar simultáneamente los mercados nacionales, el regional y el mundial, en función de los proyectos nacionales de desarrollo. En el fondo, parece clara la idea de que la ALALC debe servir de marco flexible para canalizar múltiples modalidades de acciones cooperativas e integradoras entre los países de la región, poniendo el acento en mecanismos que brinden un acceso preferencial a los respectivos mercados para los bienes y servicios de origen regional.

La palabra "flexibilidad" estará sin duda presente en el proceso de reestructuración de la ALALC. Con ella se hará referencia a la necesidad de contar con instrumentos que a la vez de permitir la generación de corrientes estables de comercio y de complementación industrial, no inhiban la libertad de acción que gobiernos y empresarios necesitan para sus propios planes nacionales y para navegar las aguas turbulentas de un sistema económico internacional en profunda crisis. Pero a los técnicos y a los juristas les corresponderá imaginar instrumentos y mecanismos que a la vez que satisfagan los requerimientos de "flexibilidad", otorguen un mínimo de seguridad jurídica a los negocios que se encaren a su amparo. Los gobiernos en función del interés nacional, y los empresarios que arriesgan inversiones, estarán de acuerdo en que una combinación adecuada de "flexibilidad" y "seguridad jurídica" (estabilidad en las reglas de juego) es condición necesaria para que el marco comercial regional sea algo más que una forma de estimular corrientes de comercio de corto plazo y se transforme en un efectivo instrumento de promoción de inversiones en función de los mercados regionales.

Los empresarios y el proceso de reestructuración
Los próximos meses permitirán ver más claro si el proceso de reestructuración nos conducirá a una "nueva" ALALC (que implicaría eventualmente un nuevo Tratado), o una nueva versión de la "vieja" ALALC (que implicaría introducir modificaciones al Tratado o establecer nuevos mecanismos e instrumentos del tipo de los que se discutieron en 1974). Pensamos que cabría destacar como resultado de este proceso un nuevo fracaso, aunque más no sea por el factor jurídico que mencionamos más arriba. Pero en todo caso, lo que sí parece fundamental es que en esta etapa de reestructuración los empresarios de la región tengan una participación activa, asumiendo el "debate ALALC" como propio. Decíamos en nuestra exposición en la reunión de AILA en Monterrey (1977), "es " evidente el papel protagónico " de los gobiernos en la escena " regional porque la decisión de " crear esta nueva América Latina ha sido fundamentalmente una decisión política. Pero " no es menos evidente que las " negociaciones y los acuerdos " logrados en el nivel gubernamental abren caminos que deben ser transitados por los empresarios. De nada vale concretar desgravaciones arancelarias, formular programas " multinacionales de desarrollo " industrial, suscribir acuerdos " de complementación o suprimir trabas o barreras institucionales si esos beneficios no son aprovechados por las empresas comerciales, industriales, financieras y de servicios.

Son las empresas, en definitiva, las que concretan los intercambios, las que aprovechan a través de proyectos conjuntos las posibilidades de explotación en común de recursos, son las empresas las que deciden inversiones. La política ha conquistado una nueva  dimensión para la cooperación y la integración de América Latina, pero son en gran parte los empresarios, públicos o privados, y los ciudadanos de  nuestros Estados los que proyectan en el terreno la concreción del designio político; son ellos los que hacen fructificar este campo fértil que se abre a la iniciativa de los latinoamericanos., En muchos casos son empresarios los que, abriendo camino, señalan las  posibilidades de cooperación a veces ignoradas por los Estados. Es común observar que la imaginación práctica de quienes están operando en el campo de la producción, el comercio o la banca, permite realizar proyectos que van más allá de lo previsto por los gobiernos. Son los empresarios los que muchas veces elevan a los gobiernos recomendaciones que luego han servido para concertar acuerdos sectoriales. Ante el proceso de reestructuración de la ALALC, esta realidad de la participación empresarial en las relaciones económicas regionales, deberá verse reflejada en el interés con que los propios empresarios encaren el proceso, generando ideas, promoviendo estudios, planteando demandas, y organizando reuniones tanto a nivel de cada uno de los países como de la propia región.

Algunos temas de mayor interés empresarial
Resulta claro que las decisiones han de ser adoptadas a nivel gubernamental. Ello es evidente pues se trata de negociar un nuevo tratado, o de modificar el existente, o de desarrollarlo a través de resoluciones que apruebe el órgano máximo de la Asociación. Pero en la medida en que el sector empresarial encare con entusiasmo y solidez técnica la defensa de sus propios intereses y la presentación de su experiencia, mayores posibilidades tendrá de influenciar sobre los que serán en el futuro instrumentos básicos para sus operaciones en la región. Son varios los temas en los que el interés y la experiencia empresarial deberán expresarse con mayor nitidez. Uno de ellos es el ya mencionado de la estabilidad de las preferencias que se negocien a fin de que las empresas puedan planificar a mediano y largo plazo sus operaciones en la región.

Pero quizás uno de los temas más importantes ha de ser el de la mejor utilización de los acuerdos de complementación industrial. Este instrumento, aún en los términos muy amplios de la actual resolución 99, ofrece un gran potencial para intensificar las interacciones económicas entre los países de la zona dentro de la lógica de aproximaciones sectoriales, Puede facilitar la conexión del Grupo Andino con los otros países miembros de la ALALC y en particular con la Argentina, el Brasil y México. Si se llegara a una concepción más amplia de la ALALC desde el punto de vista geográfico, de manera de abarcar —sea en carácter de asociación o de participación plena— al Mercado Común Centroamericano y a la CARICOM como procesos subregionales dentro de la misma, también podría ser uno de los instrumentos idóneos para asegurar una inversión gradual de los  mismos dentro del sistema regional de preferencias comerciales.

La experiencia indica, sin embargo, que un funcionamiento eficaz de los acuerdos de complementación industrial, requiere de una acción intensa para promover entendimientos inter-empresariales a nivel regional que permitan un mejor aprovechamiento de las ventajas comerciales que pueden generar los mismos. La especializaron que estos acuerdos presuponen —al menos aquellos que no son concebidos simplemente como instrumentos de comercio exterior de corto plazo—, sólo podría lograrse a partir de decisiones gubernamentales que se reflejen en los propios acuerdos, o a través de decisiones ínter o intra-empresariales que se celebren en función de los acuerdos.

El tema de los entendimientos inter-empresariales está estrechamente vinculado al de las empresas conjuntas, o empresas bi o plurinacionales en el lenguaje de la ALALC. Las distintas modalidades de "equity" y de "contractual" joint-ventures pueden verse favorecidas por la existencia de mecanismos comerciales preferenciales y de especialización industrial y a su vez, pueden ser elementos fundamentales para asegurar la eficacia de éstos. La relación inversión intra latinoamericana y acceso preferencial a los mercados de los productos originados en empresas conjuntas, puede tener mucho que ver con la conexión entre los distintos esquemas parciales de integración y cooperación dentro de la región, y con la relación preferencial entre países de distinta dimensión. Nos parece, sin duda, que es uno de los temas que requerirá de una mayor profundización en los trabajos técnicos y discusiones que encare el sector empresarial dentro del marco del llamado "debate ALALC.

Tanto el tema de los acuerdos de complementación industrial como el de los acuerdos inter-empresariales y  el de las empresas conjuntas, demuestran la estrecha relación que deberá establecerse entre el ámbito de acción de los distintos mecanismos institucionales que operan en la región. Dentro de sus respectivas competencias —y sin perjuicio de la existencia de saludables superposiciones o "zonas grises" en la distribución de competencias— deberán operar en torno a dichos temas, los organismos de decisión y ejecución como el SELA y la ALALC, y en el plano subregional, el Grupo Andino, el MCCA y la CARICOM; los organismos de financiamiento, regionales y subregionales; y los organismos de estudio y asesoría, como la CEPAL y el INTAL. Este último organismo ha efectuado aportes importantes en lo que se refiere a las inversiones intra latinoamericanas y empresas conjuntas a través de estudios cuyo origen se remonta a 1967. Los mismos se llevaron adelante en estrecho contacto con el sector empresarial y prueba de ello fue la reunión que se organizara en julio de 1977 en Medellín conjuntamente con la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) de Colombia, en la que por primera vez se juntaron a examinar todos los aspectos teóricos y prácticos del tema, personalidades de alto nivel técnico, académico, gubernamental y empresarial de los países latinoamericanos, e incluso de los Estados Unidos, del Canadá, de Francia y de España. En esa reunión se cristalizó una idea de larga gestación que fue la del establecimiento en el seno del INTAL de un Servicio Latinoamericano de Cooperación Empresarial, basado en la experiencia previa del propio Instituto y en experiencias valiosas de otros países y de las Comunidades Europeas. Hoy en día el Servicio es una realidad, y constituye un aporte práctico para facilitar los acuerdos inter-empresariales en la región.

Conclusión
El "debate ALALC" que girará en los próximos meses en torno a los alcances de la reestructuración del organismo principal del comercio intra-zonal, no ha de ser patrimonio exclusivo del sector empresarial. Por el contrario, su riqueza y la de sus conclusiones, dependerá de la activa participación de todos los interesados en la organización de un sistema de cooperación comercial regional. Los gobiernos deberán tener la participación decisiva como representantes de los distintos intereses nacionales en juego y como depositarios del poder de decisión. Pero sí parece fundamental que el citado debate produzca una movilización del sector empresarial, tanto a nivel nacional como a nivel regional, acorde con el interés que le atribuyan a sus operaciones en la región.

Como señalamos antes, parece razonable esperar del sector empresarial un esfuerzo sustancial en el aporte de ideas basadas en rigurosos estudios teóricos y en debates -en los que predominen criterios prácticos. El empresario de la región cuenta con los organismos multinacionales apropiados, como AILA, ALIDE, FELABAN, FELAC, o los sectoriales, a fin de impulsar dichos estudios y debates. Eventualmente, una acción conjunta de estos organismos podría ser de gran utilidad práctica, en particular, teniendo en cuenta que ninguno de ellos agota por sí sólo la multifacética realidad empresarial de la región.

Lo cierto es que parece ser éste el momento oportuno para expresar intereses y demandas empresariales, en torno a la elaboración de las nuevas reglas del juego en el comercio intra-zonal, sean éstas fruto de una "nueva" ALALC o de la "vieja" ALALC reformulada. El "pecado" de omisión restaría legitimidad en el futuro a toda queja acerca del monopolio de los estudios e iniciativas por parte de los organismos internacionales o de los gobiernos. A éstos a su vez, correspondería en este año 1979 la responsabilidad de estimular la participación empresarial en el "debate ALALC". Y de tener en cuenta, en 1980, sus sugerencias y conclusiones.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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