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  Félix Peña

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 Apuntes para un debate | Septiembre de 1980

América Latina en la perspectiva de una Argentina deseada y posible


La ubicación física de nuestro país en América Latina torna ineludible interrogarse acerca del valor de la región en el marco de una Argentina deseada y posible.

Tal interrogante adquiere mayor significado práctico si se tiene en cuenta que al hecho geográfico, se suma como natural consecuencia una inserción política, económica y cultural del país en la región. El país y la región no son entonces realidades indiferentes entre sí: por el contrario interactúan intensamente en distintos planos, y al hacerlo se condicionan recíprocamente.

La inserción latinoamericana es, por lo tanto, un dato de la realidad argentina. De la región pueden originarse factores que condicionen, en forma positiva o negativa, el futuro desarrollo político y económico del país. Y en la región el país puede encontrar algunos de los elementos básicos para la definición de su rol en el mundo, y de su modelo de inserción en la totalidad del sistema internacional.

Por eso intentaremos aportar algunas ideas que puedan ser útiles para responder al interrogante de cuál es el lugar que ocupa o que puede ocupar la región en la Argentina deseada y posible. Pero que también pueden ser útiles para una tarea más vasta y ambiciosa que se impone a nuestra comunidad cual es la de perfilar para el pais un rol en el mundo~ acorde con ~us valores, intereses y posibilidades.

El valor de la región
Cabe efectuar primero una aclaración. Cuando nos estamos refiriendo al valor que la región tiene, o puede tener para la Argentina, no estamos desconociendo la importancia relativa de las otras áreas de la política exterior argentina. No podríamos hacerlo, por cierto, con respecto a los Estados Unidos y a los países de Europa Occidental, y tampoco con Europa Oriental, Asia y África. Sólo estamos aislando una franja de nuestro horizonte externo a fin de examinarlo en su propio mérito, y también en relación a nuestra política exterior global. Lejos están los días en que la Argentina podía pensar su inserción externa en términos de antinomias y compartimentos estancos. Por ej., Europa o América Latina; Brasil o los países andinos, etc. La realidad internacional es indivisible y también lo es la política de un país hacia el mundo.

Pero en cambio, al privilegiar en nuestro análisis el área regional estamos postulando que ella tiene una importancia particular para el país, que trasciende a su propio ámbito para repercutir en forma decisiva en nuestra viabilidad como nación independiente y en nuestras aspiraciones de creciente participación internacional.

Para fundamentar lo antes afirmado es preciso recordar que el sistema internacional es la resultante de la interacción de un conjunto de unidades. Estados –naciones en su versión contemporánea– desiguales, estratificadas unas con respecto a otras, y en donde, por consiguiente, se dan relaciones de dominación y subordinación. Con respecto a cada país, los demás se estratifican de acuerdo a la función, que cumplen para la satisfacción de los objetivos nacionales de ese país.

En nuestra opinión, esta estratificación se establece en función de lo que los demás países significan para su supervivencia como unidad autónoma del sistema internacional (aliado, protector o enemigo), es decir, su seguridad; para la adquisición o colocación de insumos o productos de su sistema económico, es decir como mercados; y para su forma de concebir la vida en sociedad, su modo de organizarse y desarrollarse, o sea como modelos. La posibilidad le que un país impida o posibilite la supervivencia de otro, o que sirva como mercado para su economía, o como modelo para su desarrollo político y económico, puede estar a su vez en función del grado de proximidad física existente entre ambos; la distancia física es una variable básica para explicar el grado y tipo de interacciones que se entablan entre las distintas unidades del sistema internacional.

Hasta antes de la década del 60 de este siglo, la región como conjunto ocupaba un lugar muy bajo en la estratificación internacional efectuada desde una perspectiva argentina. La importancia relativa crecía en cambio, hasta tornarse en significativa, en lo que se refiere al entorno inmediato o contexto contiguo. En efecto, los países fronterizos fueron siempre claves en términos de supervivencia o seguridad. También su importancia era mucho mayor que la del resto de América Latina, como mercados para algunos productos y como modelos o fuentes de inspiración de ideas y pautas de comportamiento social y de valores culturales. Ello nos llevó a acostumbrarnos a limitar la realidad regional contexto inmediato o contiguo. Esta actitud se manifiesta incluso en la actualidad, donde se percibe una visible dificultad para aprehender la totalidad de la región como sujeto de interés para nuestra vida interna y externa. Para nosotros, por mucho tiempo el mundo han sido Europa y los Estados Unidos, y la región los países fronterizos, como para que nos sea fácil ahora razonar en otros términos. Superar esta limitación aparece, en nuestra opinión, como condición ineludible para entender cuanto esta pasando hoy en día en América Latina.

A partir de los año sesenta, en parte como consecuencia de la ALALC y en mucho como consecuencia de los cambios operados en el desarrollo regional, América Latina acrecienta su importancia relativa para nuestro país. Cuba demostró que en términos de seguridad el contexto regional no se limitaba al mundo contiguo. Desde entonces el mundo del Caribe y Centroamérica se aproxima al nuestro, y sólo hace unos meses los acontecimientos de Nicaragua nos recordaron tal proximidad.

Tanto en términos de conflictos tradicionales que involucran a nuestra integridad territorial, como de conflictos ideológicos y de bases de sustentación geográfica para el desarrollo de las nuevas modalidades de cuestionamiento a nuestra seguridad nacional, la región ha adquirido una primera magnitud en el contexto internacional de la Argentina.

También lo es como fuente de ideas y de modelos que inciden en el desarrollo político y económico del país. Están frescos los recuerdos de la incidencia en nuestra vida interna del "modelo peruano", del "modelo brasileño", de la forma en fin, en que tal o cual personaje o fuera política o institución han encarado problemas políticos y económicos, como para se requiera abundar en ejemplos acerca de este aspecto del valor de la región. Quizás sólo podría agregarse –al menos para estimular reflexiones y discusiones– que su valor sólo podrían parangonarse al que tiene y ha tenido el mundo del Mediterráneo como fuente de inspiración y de influencia cultural para nuestra vida interna.

En el plano económico se observa similar tendencia a la perdida de marginalidad del área para nuestro país. De representar en 1962 un 12,7 de nuestras exportaciones totales, la región ha pasado al 24,5 en 1977. Y este porcentaje es mucho mayor para el comercio do productos manufacturados, alcanzando a más del 80% en varios capítulos de la NADE. También se han operado cambios en la relación países fronterizos-resto de la región de nuestras exportaciones. En 1960 nuestros dos principales clientes, Brasil y Chile, absorbían el 73% de las exportaciones regionales del país; en 1977, el 54%. Los seis países que en 1960 representaban los menores porcentajes de nuestras exportaciones a la zona (Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela), pasaron del 12,7% eso año al 30,4% en 1977. Cuatro países que decididamente no forman parte de nuestro contexto fronterizo (Colombia, Ecuador, México y Venezuela), pasaron de comprar el 3.7% de nuestras exportaciones a la zona en 1960, al 19,2 en 1977.

Existen en el campo económico, datos que permiten aventurar el pronóstico de que la región en su conjunto tendrá para la Argentina una importancia creciente. La imagen del subdesarrollo latinoamericano impide a veces tomar clara conciencia del valor de la región para el mundo en cuanto a mercados y a recursos naturales. Pero destaquemos sólo la capacidad de compra existente en algunos de los países intermedios y menores, favorecidos por ser productores y exportadores de petróleo. La desagregación de las estadísticas de importación de los países de la región ponen de manifiesto la magnitud de las compras de alimentos y de bienes de capital. También son significativas las importaciones de tecnología intermedia y de servicios de construcción y de ingeniería de los países intermedios y menores. Brasil, México y España, entre otros, han penetrado agresivamente en esta franja del mercado de importación de esos países.

Por lo demás, la confrontación entre lo que compran algunos países latinoamericanos y lo que nosotros estamos en condiciones de ofrecer, teniendo en cuenta nuestro desarrollo tecnológico, puede ser un ejercicio útil para apreciar la brecha existente entre nuestra presencia actual en la región y nuestra presencia posible. Acortar tal brecha es un objetivo factible y atractivo para la economía nacional. La brecha es ilustrada en parte por nuestra participación relativa en las importaciones de los países de la ALALC en su conjunto (con la salvedad del nuestro) que fue en 1977 de sólo el 3,2 %, y en las del Grupo Andino, quo en el mismo año fue de 2.1%. Brasil, por su lado vende a la región (1977) el 5% de lo que ésta compra al exterior, y al Grupo Andino (1977) el 3% de sus compras totales. Es bueno recordar que en 1962 la Argentina vendía 2,9 % de lo que la zona compraba y que el Brasil sólo vendía el 1.5%.

Los cambios operados en la región
Mucho ha cambiado en la región entre 1960 y 1980. Entre otras cosas, ha cambiado la distribución relativa de poder entre los países que coexisten en ella.

Los datos sobre participación en el comercio intrarregional son nuevamente ilustrativos al respecto. En 1953 la participación de la Argentina en el comercio intrazonal total es del 39.5%; en 1960 tal participación es del 37,6 % y llega al 19,8% en 1977. La Argentina y el Brasil juntos, significaban el 70,3% del comercio intrazonal en 1953; el 44,9% en 1960 y el 44,9% en 1977. La participación de Colombia, Ecuador, México y Venezuela, pasa del 3,5% en 1953 al 29,4% en 1977.

El cambio más significativo que se observa en la participación de cada país en las exportaciones totales de la región, es el del Brasil que en 1962 representaba el 1,6% de éstas y en 1977 alcanzó el 31%. A pesar de los cambios operados en los precios del petróleo, la participación de Venezuela pasó en el mismo período del 33,6 % al 23,1%. Ecuador, por el contrario, pasó del 1,5% al 3,5%.

Pueden agregarse algunos datos ilustrativos de los cambios operados en la participación relativa de los principales países en el PBI industrial de la región. Brasil, pasó entre 1960 y 1979, del 29,9% al 39,1%; México, del 17,8 % al 22,3 %, y la Argentina, del 25,1% al 16,4% (Informe del BID, 1980).

Resulta también de interés comparar el peso relativo de los países de la región en el plano de las relaciones económicas multilaterales. Fue evidente en la gestación de la ALALC en 1960, el peso decisivo que tuvieron en las negociaciones, la Argentina y el Brasil. Ya en 1975, cuando se creó el SELA se ponía en evidencia el creciente poder de negociación de México y Venezuela. En 1980 la negociación del tratado de la ALADI confirmó tal tendencia, actuando Venezuela esta vez como parte del Grupo Andino.

A la antigua imagen de una América Latina dominada por la fuerte presencia del Brasil y de la Argentina, y con una participación muy marginal de México y de Venezuela, se la reemplaza gradualmente -sobretodo en los Estados Unidos y en Europa- con la de una región en la que se destacan cuatro grandes países (Argentina, Brasil, México y Venezuela) y en la que también es notoria la influencia del Grupo Andino. En cierta forma el eje de la imagen latinoamericana en cuanto a poder económico y político se refiere, se desplaza, gradualmente del Cono Sur al Norte de Sud-América. Sólo apuntemos que esta realidad, demostrada por una mezcla de indicadores de poder actual y potencial, coloca al Brasil en mejor posición en las relaciones de poder regional que a la Argentina. Quizás en esta visión de las tendencias del poder regional, puede encontrarse una veta para evaluar correctamente la importancia estratégica de los países andinos para la Argentina.

Dos hechos han acentuado en los últimos años esta tendencia a la redistribución del poder regional. Creemos que ambos continuarán ejerciendo su influencia en el transcurso de esta década, al persistir los factores que los explican. Ambos están relacionados entre sí.

Nos referiremos al "hecho petróleo" y al "hecho andino". El "hecho petróleo" hace que de ahora en más y por muchos años, el desarrollo nacional y la política exterior global y regional de tres de los cuatro grandes países latinoamericanos gire en torno de la capacidad de exportar el vital producto (México y Venezuela), o de la necesidad de asegurarse su abastecimiento (Brasil). El factor petróleo será, en estos tres países, el eje por el que cruzarán decisiones políticas y económicas vitales y por el que trazarán sus estrategias externas, definirán sus alianzas y determinarán el grado de importancia de sus amigos o de tolerancia a sus adversarios.

Por su lado, el "hecho andino" ha introducido abruptamente en base a un acuerdo de integración económica, un nuevo factor de poder en la política regional, que en parte refleja una particular coyuntura política interna de los países que integran el Grupo Andino, como también la nueva capacidad de acción internacional de Venezuela. El que los Estados Unidos, las Comunidades Europeas y el Brasil, hayan reconocido el carácter de interlocutor válido en el plano internacional al Grupo Andino, implica una realidad de poder que no puede ser evaluada superficialmente por nosotros. Tampoco se trata de confundir el "hecho andino", con la composición actual del denominado Grupo Andino, o con el programa de integración establecido en el Acuerdo de Cartagena, estas son expresiones históricas de un hecho político que responder a fuerzas más profundas y que provienen tanto de la realidad política, económica y cultural de los países andinos, como de su propio modelo de inserción en el sistema internacional, Si bien el Grupo Andino actual, presenta indudables elementos de debilidad en su cohesión política y económica, las fuerzas a que responde y la propia experiencia acumulada en anos recientes acerca de su valor como instrumento de participación internacional de sus integrantes, permiten pronosticar que cualquiera que sean sus alteraciones, difícilmente el "hecho andino" dejará de influenciar en el próximo decenio las relaciones intralatinoamericanas.

Existe finalmente otro hecho que marca, como ha marcado antes,la vida de la región . Me refiero al de la heterogeneidad ideológica, que se manifiesta en las disparidades de respuestas que elaboran y aplican los países latinoamericanos para encarar sus problemas políticos y económicos. Tales disparidades, tal heterogeneidad, llega incluso a convertirse en fuente de conflictos, cuando ella repercute en las rlaciones polílticas regionales, o en las relaciones con los Estados Unidos, o cuando ellas implican introducir en la región las tensiones y enfrentamiento entre el Este y el Oeste. Este hecho seguirá ejerciendo su influencia en la vida regional, e incluso podrá ser fuente seria de conflictos, en la medida que la racionalidad no impida las tentaciones de recurrir a “santas alianzas”, sean éstas las de las democracias o las de los autoritarismos.

La competencia por el poder en la región
La región vale para el mundo por lo que posee en recursos, por sus mercados, por lo que es su potencial de desarrollo económico en el largo plazo, y porque en términos relativos es más estable que el resto del mundo en desarrollo. El poder relativo entre sus integrantes esta más dispersos que hace veinte anos. Algunos factores que han incluido en la redistribución del poder regional, perdurarán en sus efectos durante la presente década (por ejemplo, el petróleo). Las disparidades ideológicas existen y todo hace pensar que perdurarán aún cuando cambien los actores de los principales contrastes.

En esto cuadro es posible predecir que continuarán operándose una tendencia lenta pero firme al aumento de las interacciones políticas y económicas en la región. Este pronóstico se basa en la observación de los factores que permiten explicar que tal fenómeno se haya producido ya en la última década: industrialización y urbanización; mayor correspondencia entre lo que los países menores e intermedios demandan en bienes y servicios y lo que es la capacidad de oferta de los grandes; acumulación de experiencias de comercio recíproco y de vincula-clones empresarias; desarrollo de circuitos de comercialización y transporte; tasas de crecimientos elevadas en algunos países, agresividad exportadora de países como Brasil y México, etc.

O sea que estamos ante la emergencia de un sistema internacional parcial, de carácter regional, que tenderá a ser muy activo tanto en sus elementos de conflicto como de cooperación, y que irá desarrollando como todo subsistema internacional su propia lógica interna, sus propias reglas de juego, sus propias estructuras de poder.

Quizás sea posible apuntar algunos de los factores que podrán tener una mayor incidencia en la evolución y configuración de las relaciones de poder en la región durante los próximos cinco o diez años:

  • la pérdida de importancia relativa de los Estados Unidos en la definición de acontecimientos políticos y económicos regionales, y la creciente necesidad que tendrán de apuntalar en aliados regionales la defensa de sus intereses particulares. Las recientes experiencias de Nicaragua y Bolivia estarían indicando esta tendencia, aún cuando puede prestarse a discusión si el comportamiento concreto americano ante las dos situaciones refleja limitaciones para imponer sus puntos de vista, o refleja un estilo particular de gobierno (estilo Carter frente a lo que podría ser el estilo Reagan)
  • la desintegración de regímenes políticos tradicionales y la consiguiente desintegración del Estado, en países pequeños con situaciones sociales, e incluso en algunos casos raciales, de tipo explosivo. Los casos de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, y la situación de varios países del Caribe, son elocuentes de un fenómeno que se observará probablemente con frecuencia en la presente década. La "explosión demográfica" de mini-Estados del Caribe inglés se perfila como uno de los problemas más complejos del futuro regional, con toda clase de factores en juego -incluso extra regionales- y con profundas implicancias en el funcionamiento de los organismos regionales e incluso en el estilo de las relaciones regionales.
  • la presencia de fuerzas políticas e ideologías extra regionales, que en parte introducen a la región la confrontación Este-Oeste o las internas de países europeos (democracia cristiana vs social-democracia), y en parte aumentan las antinomias democracia-autoritarismo; socialismo-capitalismo; libertad-totalitarismo. En tal sentido, los últimos años han demostrado que América Latina tiende a convertirse en Campo de enfrentamientos de modos contrapuestos y excluyentes de concebir la vida en sociedad y el desarrollo económico, y que tales enfrentamientos tienden a dirimirse cada vez más por métodos violentos y con la fuerte presencia de factores externos;
  • la creciente participación de empresas de países extra regionales en las relaciones económicas y en el desarrollo económico de cada país, operándose así una diversificación de las fuentes de aprovisionamiento de recursos y de tecnologías, y una mayor participación de empresas medianas y pequeñas de países grandes, y grandes de países medianos. Japón, Alemania, Canadá, Francia, Italia y España; son cada vez más actores significativos del desarrollo latinoamericano. Todo ello impone un "aggiornamiento" de la temática de las empresas multinacionales a la luz de una realidad regional más compleja y rica en matices.

  • la persistencia de viejos conflictos territoriales, provenientes en su mayor parte del siglo XIX y que aparecen o pueden aparecer en versiones remozadas, por la acción de factores económicos propios de la interdependencia creciente de la región y de la valorización de sus recursos naturales;
  • la eficacia de las reglas de juego que se vayan generando a fin de tornar administrable la interdependencia económica y política regional, sobretodo teniendo en cuenta la superposición de intereses por los mismos recursos y mercados, y la disparidad de capacidades para influenciar y para resistir influencias que se dan entre los países de la región. En el campo económico, sólo el tiempo podrá demostrar, por ejemplo, la eficacia del sistema ALADI para canalizar la intensa competencia que se observará por conquistar los mercados y recursos regionales, o la de SELA para conciliar intereses en el plano de las relaciones económicas externas.

Por cierto que habrá otros factores. Sólo hemos querido apuntar aquellos que habiendo ya operado en los años recientes, continuarán en nuestra opinión ejerciendo una marcada influencia en los próximos.

América Latina y nuestra participación internacional
Hace algunos años al reflexionar sobre "La participación en el sistema internacional" de nuestro país (Criterio, Navidad de 1968), decíamos que considerábamos la participación como algo más que estar en el sistema internacional; para nosotros ella es la posibilidad de influenciar la evolución de determinados acontecimientos. Participar entonces, no sólo es ser parte de algo –requisito previo que parece indispensable– sino lograr en forma más o menos directa que una cosa se realice o que un hecho se consumé de determinada manera. Participar implica marcar con la propia presencia la vida de una sociedad. En esta perspectiva, un país participa en la sociedad internacional, no sólo por ser parte de ella, sino en la medida que logre influir para que la vida dentro de la misma se configure en función de sus valores e intereses.

Para participar e influenciar con su presencia determinadas realidades, un país requiere de voluntad y de medios. Y la necesaria adaptación de medios a fines exige una correcta apreciación de la situación internacional y de la ubicación del país en la escala del poder mundial y del valor de sus aportes al sistema internacional. Es en la aproximación realista al mundo tal cual es, y en la valoración adecuada de los recursos de poder disponibles, que se encuentra la medida de la distancia entre éxito y fracaso de una estrategia internacional. La voluntad es un factor clave e ineludible. Pero no debe confundirse la conjunción de voluntad y modios, con el simple "voluntarismo", que surge de creer que el sólo deseo -a veces capricho- puede operar efectos sobre la realidad que nos circunda. No olvidemos que la distancia entre lo deseable y lo posible, entre la realidad y la ficción, suele ser infinitamente mayor en el plano internacional que en el interno. Una información incorrecta y su mal procesamiento, pueden acrecentar tal distancia en forma peligrosa para el interés nacional y la viabilidad histórica de una comunidad.

Estas reflexiones son válidas cuando intentamos responder al interrogante del lugar que ocupa, o puede ocupar, América Latina en una Argentina que sea simultáneamente deseada y posible. Creemos al menos haber apuntado elementos para una reflexión y discusión sobre el valor actual y potencial de la región para nuestro país.

Quizás sea conveniente agregar algunas consideraciones en torno al valor de la región para nuestra inserción en el sistema internacional global. Ya que antes hemos postulados que tal valor es alto.

En efecto, debemos tener presente nuestro carácter de país intermedio en la escala de distribución del poder mundial y grande en la regional. Y a ello agregarle las consideraciones antes apuntadas acerca del valor estratégico de la región para muchos países del sistema internacional, y en particular para las democracias industriales y para los Estados Unidos. Valor estratégico muy superior al que por el momento se le atribuye a nuestro país consid9rado en forma aislada.

En esta perspectiva deseamos proponer que la región sea visualizada por el país en términos de su propia valorización en el mundo industrializado. Así como Venezuela vale por su petróleo, y por su rol en el Grupo Andino, en el Caribe y Centroamérica, y en el sistema de la OPEP y otros países también agregar a su valor intrínseco el de su función en el sistema internacional global o en un sistema internacional particular (puede ser, por ej, el de un producto básico de valor estratégico), la Argentina debe apuntar a acrecentar su valor internacional relativo por las funciones que puede cumplir en la región.

¿Y cuáles pueden ser esas funciones? Sólo apuntemos dos que. se destacan entre las varias posibles:

1 en lo económico, constituirse en una alternativa para los países de menor desarrollo y medianos, para el suministro de tecnologías intermedias, de bienes de capital, de capacidad empresarial, de alimentos, e incluso de mercados. Esto implicaría asumir claramente uno de los rasgos distintivos de un país intermedio en la escala mundial y actuar como país a la vez receptor y donante de recursos productivos y de cooperación técnica y financiera, transformándose así en puente entre el mundo Norte y el mundo Sur.

2 en lo político, aportar racionalidad al juego político regional y a las relaciones de la región con los países industrializados, a través de elementos que contribuyan a generar una interdependencia administrable, a limitar los efectos centrífugos de las radicalizaciones y heterogeneidades ideológicas, y a encarar con realismo el expediente de las relaciones Norte-Sur. Ello implica apuntar a un liderazgo de ejemplaridad basado en una convicción demostradade valores democráticos e implica ejercitar una retórica y un estilo de política exterior ajustados a la sensibilidad media de los países de la región.

En la presente década el rol latinoamericano de la Argentina, se inscribiría entonces en una estrategia de acrecentamiento de nuestra participación ínter-nacional global, en la que figuraría en lugar destacable, y en muchos aspectos indisociable, junto con nuestra función como productor mundial de alimentos; como país puente en las relaciones Norte-Sur; como potencia nuclear y como actor relevante en la vida política y económica del Atlántico Sur.

Son roles factibles de una Argentina deseable. Es decir de una Argentina que traduzca su voluntad y capacidad de participación internacional en una acción agresiva, creativa e imaginativa. O sea una acción propia –quizás la única imaginable– de un país que ha optado por abrir su economía al mundo y por enfrentar los retos de competir con otros centros productores en el sistema económico internacional.

Si creemos en la incidencia que tiene la forma en que un país se inserta en el sistema internacional y la función que en él cumple, en el estado de ánimo de una comunidad y en la evolución de su vida política y económica interna, reconoceremos en tales roles pre-condiciones inequívocas de la búsqueda y concreción de la Argentina deseada y posible.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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