I. Introducción. La Cumbre de Las Leñas
La reciente reunión del Consejo del MERCOSUR, celebrada durante
los días 26 y 27 de junio último, en Las Leñas (Pcia.
de Mendoza, Argentina), ha producido, significativos resultados para la
concreción del principal proceso de integración económica
actualmente en curso en América del Sur.
En efecto, los Presidentes de los cuatro países (Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay), junto con sus Ministros de Relaciones Exteriores
y de Economía, integrantes del órgano de decisión
política, aprobaron diez decisiones orientadas a facilitar la culminación
exitosa el 31 de diciembre de 1994, del período de transición
hacia el mercado común establecido por el Tratado de Asunción
firmado en marzo de 1991 y que entrara en vigencia en noviembre del mismo
año.
Como en su primera reunión, celebrada en Brasilia el 17 de diciembre
de 1991, los Presidentes se han expresado a través de un Comunicado
y a través de Decisiones, que son actos jurídicos formales
del Consejo. Estas, junto con el Tratado y sus Protocolos adicionales,
y con las Resoluciones del órgano ejecutivo, es decir del Grupo
Mercado Común, van constituyendo la estructura jurídica
del MERCOSUR, o sea las reglas de juego que han de tomar en cuenta empresarios
e inversores, consumidores y ciudadanos, para orientar sus decisiones
futuras en el vasto espacio económico en gestación.
Son instrumentos jurídicos, por lo demás, que se insertan
en el marco más amplio de los compromisos jurídicos que
los cuatro países han asumido por el Tratado de Montevideo de 1980,
que estableció la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALADI), de la cual el MERCOSUR es parte integral.
Son tales instrumentos, sobretodo, señales al mercado acerca de
la intención de los gobiernos con respecto a la integración
entre las cuatro economías. Son pautas para orientar, en especial,
decisiones de inversión.
Y en Las Leñas, la señal al mercado ha sido clara: los
objetivos y los plazos del MERCOSUR se han de cumplir y son factibles.
Atacando de lleno la cuestión de la credibilidad, crucial desde
el punto de los inversores, se ha querido así, al más alto
nivel político, reafirmar lo que ya se había señalado
con la firma del Tratado de Asunción, con su aprobación
por los Parlamentos nacionales sin oposición, con la primera reunión
del Consejo en Brasilia, y con lo señalado más recientemente,
en mayo pasado, por la reunión de Ministros de Economía
y Presidentes de Bancos Centrales del MERCOSUR.
No puede haber dudas ahora sobre la intención de los gobiernos.
Al comenzar 1995 el mercado común estará funcionando. Sus
instrumentos centrales estarán plenamente vigentes: la unión
aduanera que supone la eliminación total de restricciones arancelarias
y no arancelarias al comercio recíproco, sin excepciones (salvo
un residual por un año más en las listas de excepción
del Paraguay y del Uruguay), el establecimiento de una tarifa externa
común que no será alta y deberá facilitar la competitividad
internacional de las cuatro economías, y el grado de coordinación
de políticas macro-económicas y de armonización de
legislaciones, necesario para eliminar aquellas asimetrías originadas
en regulaciones y en políticas, que distorsionan artificialmente
la formación de precios, y la competitividad relativa de cada economía.
Sin embargo, en Las Leñas, en su Decisión 02/92, el Consejo
dejó claro que aún después del 1ro de enero de 1995,
será necesario adoptar nuevas medidas para el pleno funcionamiento
del mercado común. Cuáles serán esas medidas resultará
del plan de acción que proponga el Grupo Mercado Común al
Consejo, en el primer semestre de 1994. Los cuatro países saben
que la marcha hacia el perfeccionamiento del mercado común será
larga y más aún, cuando en el futuro se quiera entrar en
la etapa de la unión económica y monetaria. La experiencia
europea es elocuente en la materia. Cabe recordar que lo que los países
del MERCOSUR intentan en el período de transición, está
más cerca de una combinación entre lo que la Europa comunitaria
obtuvo a finales de la década del sesenta y perfeccionó
luego con el Acta Única, que lo que se ha intentado con Maastricht.
Lo importante es, sin embargo, que los inversores locales e internacionales,
pueden computar ahora como cierto, el hecho que se ha desatado una fuerte
energía política, sustentada en la legitimidad democrática
y en la realidad económica, para transformar gradualmente pero
con rapidez, los actuales cuatro mercados nacionales, a su vez en profundos
procesos de cambio, en un gran espacio económico común.
El catálogo de dificultades es amplio y conocido. El dato nuevo
sin embargo, es la orientación estratégica definida por
los gobiernos y la voluntad política de concretarla.
El MERCOSUR será en 1995 un mercado del orden de los doscientos
millones de consumidores y con un producto superior a los quinientos mil
millones de dólares. Como resultado de las políticas de
transformación estructural y de apertura, actualmente en curso
en las cuatro economías, tiene muy razonables posibilidades de
ser para entonces, un mercado en plena expansión, rico en recursos
naturales, bien dotado de recursos humanos, con una relación comercio
exterior-producto muy superior a la actual e inserto en la economía
global. Representa hoy en día, el 65% de la población sudamericana,
más del 76% de su producto bruto y 60% del industrial, y más
del 53% de su comercio exterior. En 1990, el 70% del stock de la inversión
acumulada de origen europeo y japonés en América Latina,
estaba concentrada en los cuatro países.
Es una hipótesis de trabajo razonable, percibir el MERCOSUR entonces
como uno de los futuros protagonistas significativos de la competencia
económica global. Se inserta en el fenómeno global de los
mega-mercados. Lo hace con una fuerte vocación a la apertura en
la economía global. Lo integran países que son "global
traders". De allí su interés vital en que el Mercado
Común del Sur, sea un "building block" para la construcción,
a partir de un resultado satisfactorio de la Rueda Uruguay del GATT, de
un fuerte sistema multilateral que facilite la expansión del comercio
mundial, sobre bases no discriminatorias y de marcada apertura de los
mercados nacionales.
El mensaje de Las Leñas es claro: el MERCOSUR aspira atraer a
los inversores internacionales para que a partir de las economías
en expansión, de países que están trabajando duramente
para consolidar sólidas políticas macro-económicas
y para crear un "hábitat" favorable a la competitividad,
puedan penetrar con sus bienes y servicios, todos los mercados mundiales
en los que las cuatro naciones posean o adquieran, ventajas competitivas.
II. Claves para entender el MERCOSUR
Cinco son, en mi opinión, las principales claves para entender
la lógica interna del MERCOSUR y su sentido estratégico.
- Inserción múltiple en la economía global. Argentina
y el Brasil, las dos principales economías del MERCOSUR, son
"global traders". Su comercio exterior está fuertemente
diversificado. Para la Argentina sus exportaciones al MERCOSUR representan
sólo el 13% de sus exportaciones globales. Para el Brasil, apenas
el 6%. El resto de sus exportaciones están dirigidas a casi todos
los mercados mundiales. Los Estados Unidos representan el 12% de las
exportaciones argentinas y el 20% de las del Brasil. Claramente es una
situación distinta a la de México, por ejemplo que destina
a los Estados Unidos, un 73% de lo que exporta. Los cuatro países
del MERCOSUR destinan un 33% de lo que exportan al conjunto de la Comunidad
Europea. Las exportaciones hacia el MERCOSUR, originadas en los cuatro
países miembros, alcanzaron los 5.000 millones de dólares
en 1991- Las expectativas son llegar a los 10.000 millones en 1994.
Pero las exportaciones globales de los cuatro, alcanzaron en 1991 los
45.000 millones de dólares.
Esta diversificación se observa también en el origen de
sus inversiones extranjeras y de su tecnología. Y también
hay gran diversidad en el origen de sus poblaciones. Los cuatro países
han demostrado, en tal sentido, un envidiable dominio de unas de las
metodologías sociales que la realidad internacional de todos
los tiempos demuestra que pocas naciones han administrado con éxito:
la del "melting pot". Quinientos años después
de su colonización ibérica, los países del MERCOSUR
exhiben un destacable record en el mestizaje racial, cultural y religioso.
De allí que han sido siempre tierra privilegiada para la inmigración
de todos los orígenes. Cada vez que han crecido sus economías
han tendido a absorber capitales, tecnologías y gentes de los
más diversos orígenes en el mundo.
De allí que el MERCOSUR sea para los cuatro países, sólo
un aspecto de una estrategia más amplia de inserción económica
en todo el mundo. De allí también que sea difícil
concebir el MERCOSUR como una alianza exclusiva y excluyente. Por el
contrario, sólo puede ser concebido como una pieza clave de una
estrategia de alianzas múltiples a escala global.
Por eso el MERCOSUR tiene vocación de apertura. Y por eso sus
países miembros atribuyen tanta importancia al éxito de
la Rueda Uruguay y al fortalecimiento del GATT. Es contrario a los intereses
de los cuatro países y así lo han manifestado reiteradamente,
constituir un bloque cerrado, una especie de "fortaleza" del
comercio mundial. Es favorable a sus intereses, en cambio, el desarrollo
de instituciones y reglas de juego que favorezcan la competencia económica
mundial, sobre bases de apertura y no discriminación. Ello tanto
en el comercio agrícola como en el de bienes y servicios en general.
Por ello los países del MERCOSUR han condenado tanto la irracionalidad
económica de las políticas agrícolas proteccionistas
y las exportaciones subsidiadas de los principales países de
la OECD, como el recurso unilateral a medidas discriminatorias a través
de la aplicación de políticas comerciales nacionales.
- Consecuencia y no causa de los cambios económicos internos
de sus países miembros. El MERCOSUR es el resultado de la previa
decisión nacional de cada uno de sus miembros de, a la vez, consolidar
sus sistemas democráticos, transformar sus economías incorporando
el progreso técnico en un marco de creciente equidad social,
y de insertarse competitivamente en la economía global. Sin perjuicio
de los cambios que a su vez generará, su finalidad actual es
tornar posible los cambios ya en curso, y potenciarlos.
En tal sentido, el MERCOSUR puede ser percibido como una alianza para
la competitividad, de naciones que han comprendido que se habían
tornado obsoletas para competir en la economía global. Tal obsolescencia,
básicamente tecnológica y de organización, les
había hecho perder participación en las importaciones
de los países de la OECD, y capacidad para sustentar un nivel
de bienestar compatible con las aspiraciones de sus poblaciones y con
la vigencia de sus instituciones democráticas.
Más allá de circunstanciales dificultades económicas
y políticas, reflejo en muchos casos de la dinámica de
cambio en las que se encuentran inmersas, los cuatro países están
hoy en día firmemente orientados a la transformación productiva,
a lograr el control y estabilización de sus macroeconomías,
y a alcanzar niveles satisfactorios de competitividad estructural, sectorial
y empresaria.
La tarea, se sabe, es larga. Pero lo importante es el sentido de dirección
del actual esfuerzo. Son economías además que han demostrado
en el largo plazo una sensible capacidad para el crecimiento. Según
el estudio de Angus Madison ("The World Economy in the 20th Century",
OECD 1989), la economía del Brasil, por ejemplo es la que más
ha crecido en el mundo en el ciclo largo del 1900 a 1987, con un 5%
anual de crecimiento. Las cuatro economías se han abierto al
comercio mundial en los dos últimos años, reduciendo sustancialmente
sus aranceles y eliminando todo tipo de restricciones no arancelarias.
Más allá que las "fotografías" que captan
sólo indicadores económicos coyunturales, lo cierto es
que la economía del Brasil, por ejemplo, está transitando
un profundo proceso de cambio y es quizás, en términos
relativos si se toma en cuenta el punto de partida y la dimensión
de su mercado, la que más se ha abierto recientemente al comercio
mundial en toda América Latina.
Los efectos de las medidas que se han estado adoptando y se continúan
adoptando casi a diario, para la transformación económica
(desregulaciones, privatizaciones, legislación económica
de calidad internacional en materia de inversiones y de propiedad intelectual)
de las cuatro economías, permite con márgenes aceptables
de certeza, pronosticar fuertes tasas de crecimiento futuro, con razonable
equilibrio macroeconómico, y con marcada apertura al comercio
exterior y a las inversiones extranjeras.
- Interacción con cambios en las relaciones económicas
internacionales. Las transformaciones en curso en los países
del MERCOSUR, como por lo demás en toda América Latina,
estarán fuertemente influenciadas, por cierto, por lo que ocurra
en los próximos años en la economía mundial, en
especial por la recuperación económica de los Estados
.Unidos y de los demás países de la OECD. Al ser "global
traders" que han optado unilateralmente por abrirse al comercio
mundial, las transformaciones económicas de la Argentina y el
Brasil, en particular, dependerán en gran medida de la expansión
de la demanda interna en los países de la OECD y del grado de
apertura del comercio mundial.
De allí que los avances en el MERCOSUR estarán fuertemente
condicionados también, por lo que ocurra al menos en tres frentes
negociadores económicos internacionales: a) el de la Rueda Uruguay
del GATT, especialmente en cuanto sus resultados puedan reflejar cambios
en la política agrícola y de exportaciones subsidiadas
de los países de la OECD y en especial, de la Comunidad Europea;
b) el de la expansión futura de la Comunidad a los países
de Europa del este, y c) el de NAFTA y el futuro desarrollo de la idea
de un área de comercio e inversiones en las Américas.
Los efectos de desviación de comercio que puedan producirse como
consecuencia de NAFTA, serán especialmente sensibles para el
MERCOSUR, por la importancia que tienen sus expectativas de comercio
con los Estados Unidos, e incluso con México y Canadá.
Como se señalara antes, los intereses de los países del
MERCOSUR son contrarios a una confrontación de "fortalezas"
económicas creadas en torno a los principales mega-mercados.
Una tendencia creciente al proteccionismo en los países de la
OECD, resultante de la recesión y la inestabilidad política,
sería contraria a los intereses vitales de los países
del MERCOSUR y no podría ser indiferente a su evolución
futura, en especial a sus posibilidades de crecimiento y a su vocación
de apertura al comercio mundial.
- Integración extrovertida. Durante largos años (ALALC
y primeros años del Grupo Andino), la integración económica
latinoamericana fue concebida como funcional a la idea de sustitución
de importaciones. Era introvertida. Privilegiaba el desarrollo de los
respectivos mercados internos. A partir de los años ochenta,
cambia el planteamiento estratégico de la integración
económica regional. Se orienta por el contrario a crear la plataforma
para los esfuerzos de competitividad de cada país a escala global.
Pasa a ser una integración extrovertida.
Integrar para competir es el eje del planteamiento estratégico
del MERCOSUR, La competitividad internacional se la imagina sustentada
a la vez en la economía nacional y en la del espacio común.
El planteamiento supone un clima de competitividad estructural que facilite
los esfuerzos de competitividad sectorial y empresaria, para que a través
de la incorporación del progreso técnico se produzcan
significativas ganancias de productividad y la eficiencia productiva
y organizativa necesarias, para penetrar los mercados mundiales.
La razón de ser del MERCOSUR en una estrategia de inserción
múltiple en la economía global, no es entonces limitarse
a la apertura de los mercados al comercio recíproco. Por el contrario,
ésta pasa a ser un instrumento destinado a producir efectos dinámicos
de competitividad, para que los sectores productores puedan modernizarse
y competir en los mercados mundiales.
Ello explica la definición política que ya ha sido adoptada,
en el sentido que el arancel externo común, no debe ser alto
y debe facilitar la inserción competitiva en la economía
global. La lógica del MERCOSUR se sustenta en la idea de que
no se trata de cerrar a nivel de los cuatro países, lo que éstos
están abriendo a nivel nacional.
- Competir para atraer capitales y tecnología. Como casi todos
los países del mundo hoy, los del MERCOSUR conciben el eje de
la competencia económica internacional, como una competencia
para atraer capitales relativamente escasos, por empezar los propios,
y tecnologías, fuertemente atraídas por cantidad de oportunidades
que se presentan en todas las latitudes.
De allí el énfasis que se otorga a la credibilidad en
el mensaje a los mercados, en cuanto a la profundidad y solidez de los
cambios que se están operando en cada economía nacional,
y en cuanto a la voluntad política de concretar el espacio económico
común.
Se sabe que en lo que resta de esta década, la competencia para
atraer capitales será sumamente dura, pues las necesidades de
inversión se han multiplicado en un mundo lanzado hacia nuevas
fronteras de bienestar, y el ahorro mundial es relativamente limitado.
Se sabe que la calidad de las condiciones estructurales de competitividad,
incluyendo la de las reglas de juego y la estabilidad macroeconómica,
así como el tamaño de los mercados y las posibilidades
ciertas de acceder desde ellos a los mercados mundiales, serán
observados con detenimiento por los competidores globales en sus futuras
decisiones de inversión.
De allí que los países del MERCOSUR tienen en claro, que
sólo con políticas económicas sólidas, reglas
de juego claras y estables, con crecimiento y con instituciones democráticas
fundadas en el Estado de Derecho y en un clima de creciente equidad
social, podrán competir para atraer las inversiones y las tecnologías
necesarias para generar empleo, y para dar el salto cualitativo en sus
niveles de bienestar que se han impuesto, por voluntad propia, como
objetivo nacional.
III. Los resultados de la Leñas
El principal resultado de Las Leñas lo constituye, sin dudas,
la Decisión 01/92 que establece un Cronograma de medidas tendientes
a la consecución de los objetivos y metas previstos en el Tratado
de Asunción.
Se trata en realidad de un plan de acción con un camino crítico
para llegar a los objetivos definidos para el período de transición.
La idea de definir este plan de acción a fin de facilitar el desarrollo
de las tareas futuras, fue conversado por primera vez de manera informal,
en ocasión de la V Reunión del Grupo Mercado Común,
realizada en Buenos Aires a fines de marzo de 1991. Luego fue aprobada
por los Ministros de Economía, en su reunión también
en Buenos Aires en el mes de mayo, quienes instruyeron al Grupo Mercado
Común para preparar una propuesta de Cronograma. Los trabajos técnicos
comenzaron de inmediato, sobre la base de los progresos que ya se habían
alcanzado en la identificación de las medidas que sería
necesario adoptar durante el período de transición hecha
por los once subgrupos de trabajo. Buena parte de la VI reunión
del Grupo Mercado Común en Las Leñas, estuvo consagrada
a la negociación de la propuesta de Cronograma que sería
luego sometida a la aprobación del Consejo.
La finalidad del Cronograma es identificar todas las medidas no automáticas,
es decir aquellas no comprendidas por los mecanismos automáticos
dé liberación arancelaria del Tratado de Asunción,
que será necesario adoptar durante el período de transición,
teniendo en cuenta -como dice el Considerando de la Decisión- que
el Mercado Común del Sur implica, entre otros aspectos, "la
libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre
los países, el establecimiento de un Arancel Externo Común,
la adopción de una política comercial común en relación
a terceros Estados, la coordinación de políticas macroeconómicas
y sectoriales, el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones
en las áreas pertinentes, y la determinación de diversos
aspectos institucionales".
Las medidas previstas por él Cronograma y el calendario de ejecución,
se articulan luego en torno a los temas de los once subgrupos de trabajo
y a los aspectos institucionales. Los plazos relacionados con el arancel
externo común y con la eliminación dé las principales
asimetrías económicas son, sin dudas, los más relevantes
para los operadores económicos.
La eliminación de las asimetrías económicas originadas
en regulaciones y políticas gubernamentales, ha sido una de las
preocupaciones centrales del Cronograma. Pero el Grupo Mercado Común
ha señalado también con claridad, que se trata sólo
de encarar el problema que plantean aquellas asimetrías así
originadas y que afectan la competitividad relativa de cada economía,
y no las que se originan en diferencias de dotación de recursos,
o en ventajas comparativas naturales o adquiridas.
También se ha previsto que el Grupo Mercado Común, actuando
como siempre por consenso, pueda modificar por no más de tres meses
el plazo para la adopción de cada medida concreta. En ningún
caso, sin embargo, el plazo podría extenderse más allá
del fin del período de transición.
Un segundo resultado de Las Leñas, se expresa en la Decisión
02/92, por la cual se instruye al Grupo Mercado Común para presentar
al Consejo del MERCOSUR, durante el primer semestre de 1994, un Cronograma
de medidas adicionales que sean necesarias adoptar para el pleno funcionamiento
del Mercado Común del Sur, a partir del 1ro de enero de 1995.
La idea de esta Decisión, que fue planteada por primera vez en
la reunión del Grupo Mercado Común en Las Leñas,
ha sido la de prever antes de la finalización del período
de transición, un plan de acción adicional conducente al
perfeccionamiento o al pleno funcionamiento del Mercado Común.
Implica reconocer desde ya, que a partir de enero de 1995 será
necesario recorrer aún un camino, quizás largo, para que
el Mercado Común ya establecido adquiera su plenitud y para que
se pueda encarar la transición hacia una unión económica
y monetaria. La finalidad sin dudas, ha sido la de desinflar las expectativas
maximalistas con respecto a los resultados del actual período de
transición, y resaltar así el realismo con el que los gobiernos
están encarando el proceso de creación del MERCOSUR. Se
sabe por ejemplo, que en materia de circulación de factores de
la producción, es más que probable que la tarea no haya
sido aún completada al finalizar 1994.
La suma de los dos Cronogramas, implica dejar de lado entonces, tanto
la hipótesis minimalista que a veces se ha avanzado, en el sentido
que el MERCOSUR al concluir el período de transición será
solamente una zona de libre comercio, como la maximalista que genera la
expectativa que en tal momento, el Mercado Común ya estaría
perfeccionado. La primera hipótesis no aparece conveniente para
algunos de los países. La segunda no aparece como realista.
Un tercer resultado significativo de Las Leñas, lo constituye
la Decisión 03/92 que contiene un procedimiento de quejas y consultas
sobre prácticas desleales de comercio, aplicable durante el período
de transición. Por este mecanismo, cualquier industria o producción
doméstica localizada en alguno de los países del MERCOSUR
podrá iniciar un procedimiento de queja a través de la respectiva
Sección Nacional del Grupo Mercado Común cuando se considere
lesionada o amenazada por importaciones realizadas por cualquiera de los
países del MERCOSUR que sean objeto de dumping o de subsidios.
El procedimiento podría conducir eventualmente a que el Grupo Mercado
Común, requiera del país respectivo la aplicación
de su legislación nacional para inhibir tales importaciones, y
si no lo hiciera, el país afectado podría recurrir al procedimiento
para solución de controversias previsto en el Protocolo de Brasilia,
firmado en diciembre de 1991.
Finalmente, cabe resaltar la Decisión 10/92 que prevé la
definición de criterios comunes para las negociaciones que los
países miembros del MERCOSUR realicen, durante el período
de transición, con otros países miembros' de la ALADI. Significa
dar un paso adelante hacia el período en que, tras la aprobación
del arancel externo común, los países del MERCOSUR encararán
en común sus negociaciones comerciales internacionales.
Otros resultados significativos de la cumbre de Las Leñas fueron:
- la ratificación por los Presidentes que la plena vigencia
de las instituciones democráticas es un supuesto indispensable
para la existencia y el desarrollo del MERCOSUR, así como también
la economía de mercado, la estabilidad con crecimiento, la apertura
y la modernización de las economías;
- la aprobación de un plan trienal para el sector educación
en el contexto del MERCOSUR, propuesto por la reunión de Ministros
de Educación, que contiene tres programas: uno referido a la
formación de la conciencia ciudadana favorable al proceso de
integración, incluyendo la enseñanza del español
y el portugués en las instituciones del sistema educativo; otro
referido a la capacitación de recursos humanos para contribuir
al desarrollo, y el tercero, referido a la compatibilización
y armonización de los sistemas educativos;
- la instrucción al Grupo Mercado Común para la preparación
de un programa sobre Calidad y Productividad a escala del MERCOSUR;
- la reiteración del interés de los gobiernos por la
construcción, a través de licitación internacional
y por el sistema de concesión de obra pública, del eje
vial Porto Alegre-Buenos Aires, incluyendo el puente Colonia-Buenos
aires y su extensión, al Paraguay y al Pacífico, y
- la aprobación de un Protocolo de cooperación y asistencia
jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y administrativo
propuesto por la reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR.
Otros cuatro hechos muy significativos para el futuro del MERCOSUR se
produjeron en Las Leñas simultáneamente con la reunión
del Consejo. Ellos fueron:
- la presencia de los Presidentes de Bolivia y de Chile, y la firma
de. una Declaración conjunta de los seis Presidentes, de contenido
político;
- la firma del Acuerdo de Transporte Fluvial, con varios Protocolos
Adicionales, de la Hidrovía Paraguay-Paraná, que tiene
como objetivo desregular y facilitar a través de normas comunes,
la navegación y el transporte fluvial en toda la extensión
de casi 3-500 kilómetros de los ríos Paraguay y Paraná,
desde el Puerto de Cáceres en el Matto Grosso brasilero al Puerto
de Nueva Palmira en el Uruguay, obra para la cual el Banco Interamericano
de Desarrollo ha aprobado el financiamiento no reembolsable de los estudios
técnicos necesarios, incluyendo los de impacto ambiental;
- el intercambio de los instrumentos de ratificación del Tratado
de Empresas Binacionales, que había sido firmado en 1988 entre
la Argentina y el Brasil, que facilitará las inversiones cruzadas
entre empresas de capital nacional de estos países, incluyendo
una participación limitada al 20% del capital social de inversionistas
extranjeros. Estas empresas gozarán de tratamiento nacional a
todos los efectos, en cada uno de los países. Se acordó
también estudiar la posible extensión de este régimen
a las empresas de los otros dos países miembros del MERCOSUR,
y
- la reafirmación a través de una Declaración
presidencial, del interés del MERCOSUR y de Bolivia, de explorar
conjuntamente las distintas modalidades y alternativas existentes para
concretar oportunamente la vinculación de Bolivia con el MERCOSUR,
de conformidad con las normas establecidas en el Tratado de Asunción.
Cabe tener en cuenta que Bolivia no podría acceder como miembro
pleno del MERCOSUR en tanto mantenga su carácter de miembro del
Grupo Andino.
IV. Conclusiones: significado de los resultados de las Leñas
para el futuro inmediato del MERCOSUR
La Cumbre de Las Leñas efectúa ante todo, una fuerte contribución
a la credibilidad de la integración económica entre los
cuatro países. Los gobiernos se han manifestado no con retórica,
sino con nuevos compromisos que implican un claro valor agregado a los
que ya habían asumido con el propio Tratado de Asunción,
y con los que acordaron en diciembre de 1991, en Brasilia.
El Cronograma o plan de acción de Las Leñas, completa el
cuadro de instrumentos ya trazado en Asunción y al que se agregaran
en Brasilia, el sistema de solución de controversias (Protocolo
de Brasilia), las pautas para acuerdos sectoriales (ya se ha concretado
el primero referido al sector siderúrgico y otros están
siendo preparados por los empresarios en sectores claves, como el petroquímico
y el textil, entre otros), y el régimen de sanciones administrativas
para casos de falseamiento de certificados de origen.
Los mecanismos automáticos a su vez ya están funcionando.
El 30 de junio pasado el margen de preferencia para el MERCOSUR, ha aumentado
del 54 al 61%, sin que fuera necesario ningún acto administrativo
adicional. Las restricciones no arancelarias han sido prácticamente
eliminadas, con las excepciones que constan en las Notas complementarias
al Acuerdo de Complementación Económica Nº 18, que
es el que incorpora los compromisos jurídicos del MERCOSUR en el
marco más amplio del Tratado de Montevideo de 1980, que creó
la ALADI. Las listas de excepciones han sido reducidas en diciembre de
1991 y volverán a serlo, conforme a lo previsto en el Tratado de
Asunción, el 31 de diciembre de 1992. Habrán desaparecido
por completo, el 31 de diciembre de 1994 en el caso de las de la Argentina
y el Brasil, y el 31 de diciembre de 1995, en el caso de las del Paraguay
y el Uruguay. Es el único tratamiento especial que se ha concedido
a estos dos países.
Las Leñas por lo demás, han puesto de manifiesto que también
existe una lógica interna en el mecanismo institucional del MERCOSUR.
Es muy simple, poco costoso y está funcionando. El eje es el Grupo
Mercado Común, integrado por cuatro representantes titulares y
cuatro alternos de cada país, que representan a las instancias
competentes en los ámbitos de acción del MERCOSUR (Relaciones
Exteriores, Economía, Industria y Comercio, y Banco Central). Cada
Sección Nacional se ha organizado como el país respectivo
ha preferido, pero siempre con la presencia de los miembros titulares
y alternos del Grupo Mercado Común. La coordinación corresponde
a Relaciones Exteriores, y los cuatro coordinadores se reúnen con
frecuencia para facilitar el avance de los trabajos del MERCOSUR. Existe
un secretariado administrativo, que lo ejerce el Uruguay, con unos pocos
funcionarios prestados por cada gobierno. Los subgrupos de trabajo, que
son once y dependen del Grupo Mercado Común, se reúnen con
frecuencia para adelantar los trabajos técnicos. Participan en
ellos unos 400 funcionarios técnicos de los cuatro gobiernos. En
algunos casos se cuenta con la asistencia de organismos internacionales
especializados. Se cuenta con una adecuada participación del sector
privado, a través de organizaciones empresarias, sindicales y de
consumidores. También están funcionando reuniones ministeriales
(Economía, Educación, Justicia y Trabajo), reuniones especializadas
(Turismo y a partir de Las Leñas, Ciencia y Técnica, y Medio
Ambiente).
El Tratado de Asunción, las cumbres presidenciales y el Consejo,
y las reuniones de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos
Centrales, fijan las pautas y las grandes orientaciones. Dan instrucciones
que guían los trabajos del Grupo Mercado Común. Este a su
vez, da instrucciones a los subgrupos y éstos elevan sus recomendaciones
al Grupo Mercado Común, quienes por consenso las transforman en
Resoluciones o en propuestas de Decisiones del Consejo. Actas, Decisiones
y Resoluciones, se publican luego en los respectivos diarios oficiales,
por sus efectos jurídicos y para asegurar la transparencia del
proceso.
El Protocolo de Brasilia, que establece un sistema de solución
de controversias, con arbitraje ad-hoc obligatorio, completa un cuadro
institucional destinado a garantizar el cumplimiento de las reglas de
juego. Es un sistema innovador y audaz que permite, incluso, que los particulares
y las empresas activen el mecanismo cuando consideren que los compromisos
jurídicos no han sido cumplidos. Se está completando ya
el proceso de aprobación del Protocolo por los respectivos Parlamentos
nacionales.
Está funcionando una Comisión Parlamentaria del MERCOSUR,
con representantes elegidos en los cuatro Parlamentos nacionales. Sin
duda, es un embrión de un futuro Parlamento del MERCOSUR, cuestión
que deberá ser encarada cuando en 1994, se defina la estructura
institucional, incluyendo órganos, efectos jurídicos de
las decisiones y sistema de votación, que entrará en vigencia
a partir del 1ro de enero de 1995, tal como lo prevé el Tratado
de Asunción.
El Cronograma además, no sólo permitirá en adelante
medir los avances en los compromisos asumidos por los cuatro países,
sino que tiende a hacer más difícil el retroceso. El tejido
de compromisos se hará en adelante cada vez más denso y
por ende, más complejo de deshacer.
Constituye en tal sentido, las bases para dar luego el paso hacia un
verdadero código de conducta macro-económica, natural e
indispensable elemento a desarrollar teniendo en cuenta los alcances de
los mecanismos de liberación arancelaria. Es quizás éste
el aspecto central de uno de los efectos más positivos que habrá
de tener el MERCOSUR para la estabilidad de la región, que es el
del anclaje de las respectivas políticas de transformación
económica y, como consecuencia, el anclaje de la democracia. Quizás
haya sido este efecto político el que los Presidentes han tenido
en cuenta, cuando en Las Leñas aprobaron el Cronograma.
En Las Leñas los gobiernos se han expresado con medidas concretas.
Corresponde ahora a los empresarios decir lo suyo. Deberán hacerlo
con estrategias también concretas de adaptación a las nuevas
condiciones de competencia económica creadas por el MERCOSUR. Ello
supone, planeamiento estratégico e inversión. Es decir supone
empleo, productividad y eficiencia, que son en el plano económico,
la razón de ser última del MERCOSUR. Supone alianzas internas
y con empresarios de los otros países. Ya hay mucha acción
en tal sentido. Son numerosas las empresas internacionales y locales,
grandes y pequeñas, que se está posicionando en función
del MERCOSUR. Incluso la inversión de empresas chilenas en la Argentina,
están indicando que el fenómeno ya se extiende a los países
que muy probablemente en el futuro también serán miembros
del MERCOSUR. La acción se observa en el sector industrial y en
el agrícola, pero también en los servicios financieros,
legales y de consultoría. El Tratado de Empresas Binacionales,
que ya ha entrado en vigencia, será un instrumento ideal para concretar
estrategias de alianzas empresarias.
Para los empresarios y para los gobiernos, el MERCOSUR plantea un significativo
esfuerzo de organización: La sola lectura del Cronograma pone de
manifiesto la complejidad de la tarea por delante. Por más que
el mecanismo institucional está funcionando, posiblemente algunos
de los países deberán hacer un esfuerzo de organización
gubernamental interna superior a la actual. Los empresarios y los ciudadanos,
van a querer saber realmente quién está a cargo de la responsabilidad
de asegurar el proceso negociador y de ejecución que demandará
la puesta en práctica del Cronograma. El Banco Interamericano de
Desarrollo ha comprometido ya una cooperación técnica para
facilitar el desarrollo de los trabajos técnicos necesarios. La
Comisión de la Comunidad Económica, con la cual los cuatro
países han firmado un acuerdo inter-institucional, ya se ha movilizado
para concretar el apoyo técnico, que permita transferir la rica
experiencia comunitaria y formar cuadros técnicos.
Para facilitar la participación de empresarios, sindicatos y consumidores,
en el proceso del MERCOSUR, el Cronograma ha previsto la creación
de un Foro del sector privado, que deberá ser institucionalizado
en diciembre de 1992. A nivel nacional, el Uruguay ya ha establecido una
Comisión Sectorial del MERCOSUR, y el Brasil ha anunciado la creación
del Foro MERCOSUR.
En el plano externo, los avances de Las Leñas tendrán sin
dudas, un impacto -en estimular los mecanismos de consulta y cooperación
ya existentes o que se puedan crear, tales como el acuerdo consultivo
establecido con los Estados Unidos (el "4 + 1") y que ya ha
celebrado dos reuniones.
Una expectativa muy positiva se ha generado con respecto a las relaciones
de cooperación con la Comunidad Europea, a partir del importante
encuentro entre los Ministros de Relaciones Exteriores de los países
del MERCOSUR, y los doce Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad,
que tuviera lugar por iniciativa de la presidencia del Portugal, en Guimaraes,
en mayo de 1992. La mención expresa que se hiciera a las relaciones
de la Comunidad con el MERCOSUR, en la cumbre comunitaria de Lisboa (junio
1992), ha fortalecido las expectativas de una cooperación más
estrecha entre ambas áreas de integración. El Comunicado
de Las Leñas expresa la satisfacción que estos hechos están
produciendo en el MERCOSUR. También se han avanzado conversaciones
con el Japón y el poderoso Keidanren ya ha manifestado la importancia
que le atribuye a la formación del MERCOSUR, en la reunión
que mantuvieran en Brasilia con empresarios brasileros, en mayo de 1992.
Las expectativas y el interés con respecto al MERCOSUR, son grandes
tanto en las cuatro naciones como en el resto de América Latina
y en los países de la OECD. Se sabe que la tarea es inmensa, ambiciosa
y compleja. Se sabe que es tributaria de la evolución de los respectivos
procesos nacionales de transformación económica. Se sabe
además que estará fuertemente condicionada por lo que ocurra
en los próximos años en la economía internacional
y el ámbito del GATT.
La experiencia europea, por lo demás, demuestra que construir
un espacio de integración económica entre naciones soberanas,
no es una tarea fácil ni lineal. Se sabe que habrá retrocesos
y frustraciones. Sólo la preservación de una visión
estratégica al más alto nivel político, como la que
existe actualmente, podrá ayudar a superar las dificultades que
necesariamente se presentarán en adelante.
En tal sentido, lo esencial del mensaje de Las Leñas, es que los
cuatro gobiernos, fuertes en su legitimidad democrática, están
encarando la construcción del MERCOSUR, como una tarea de cada
sociedad en su conjunto, que reconoce orígenes que trascienden
a los actuales gobernantes.
Lo esencial de Las Leñas es la señal que se ha enviado
del más alto nivel político al mercado, en el sentido que
los gobiernos consideran el proceso del MERCOSUR como factible e irreversible.
Los hechos están indicando que, a pesar de las dificultades inherentes
a un proceso de esta naturaleza, la señal está siendo captada
por empresarios e inversores. Si realmente fuera así, el efecto
"bola de nieve" que implica un procesó de integración
entre naciones en desarrollo y soberanas, será logrado.
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