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  Félix Peña

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 Mayo de 2004

Enfoques y propuestas para un mercosur solidario: La cuestión de las asimetrías y las medidas de convergencia estructural


Artículo elaborado en base al informe preparado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo y presentado en el Seminario sobre "Asimetrías y Medidas de Convergencia en el Mercosur", realizado en la sede del Mercosur, en Montevideo, el 26 de Marzo, 2004.


Relevancia de la cuestión y planos para su abordaje

La cuestión de las asimetrías resultantes de disparidades de dimensión económica y de grados relativos de desarrollo entre sus socios, ocupa hoy un lugar central en la agenda del Mercosur (1). Está referida específicamente a los casos del Paraguay y del Uruguay.

Ello sin perjuicio que muchos aspectos de la cuestión -tanto en sus causas, como en sus efectos y en las medidas para abordarlos- también pueden plantearse en relación a regiones menos desarrolladas de los dos socios de mayor dimensión, la Argentina y el Brasil.

El hecho que la cuestión haya quedado instalada más recientemente en la agenda del Mercosur, se puede explicar por el reconocimiento creciente de que tales asimetrías pueden tener, por lo menos, tres impactos significativos sobre la evolución del proceso de integración económica:

  • afectar su eficacia y credibilidad como instrumento de transformación productiva conjunta que beneficie a todos los socios, y como plataforma para negociar y competir en el escenario internacional global;

  • erosionar su legitimidad social en los dos países que se consideran afectados, en la medida que se arraigara en sus opiniones públicas una percepción en el sentido que, tal como está, el Mercosur no hubiere producido los beneficios esperados. Y que, además, lo visualizaran como una limitante en sus posibilidades de inserción en la economía global, afectando sus márgenes de maniobra para un pleno desarrollo de otras opciones de acuerdos preferenciales que pudieran ser viables y de mayor beneficio relativo, y

  • disminuir la coherencia estratégica e ideológica de los socios del Mercosur, especialmente en el desarrollo de sus planteamientos en otros frentes negociadores internacionales -tales como los de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y la asociación bi-regional con la Unión Europea (UE)-, en los que aspiran obtener tratamientos especiales y acciones de cooperación económica por parte de los países más industrializados.

En nuestra opinión, es una cuestión que requiere ser abordada para su diagnóstico y para su tratamiento, abarcando simultáneamente tres planos estrechamente vinculados entre sí.

De estos tres planos, el primero es el que condicionará la eficacia de los otros dos; es el plano principal en el que puede asentarse una estrategia de convergencia estructural entre los socios del Mercosur, que aspire a producir resultados concretos.

Tales planos son:

  • el interno de cada uno de los países socios con economías más pequeñas o menor grado de desarrollo relativo.

    En este plano se sitúa la posibilidad de elaborar estrategias, políticas e instrumentos, que un país en esa situación tiene que adoptar y aplicar, a fin de colocarse en condiciones de aprovechar las oportunidades efectivamente abiertas por un acuerdo regional preferencial.

    En particular, es en este plano donde es posible aplicar medidas de transformación productiva, orientadas a crear un marco propicio a la inversión y a la generación de empleo, así como al desarrollo de estrategias empresarias de aprovechamiento del mercado ampliado por el Mercosur.

    Ninguna medida adoptada en los otros dos planos, puede producir resultados duraderos significativos, si no se desarrolla en el ámbito interno de un país, el contexto económico, la calidad institucional y la capacidad empresaria necesarias para competir con su oferta de bienes y servicios en el espacio económico ampliado;

  • el del propio Mercosur como conjunto.
    En este plano se sitúan las medidas que en el ámbito del acuerdo regional pueden aplicarse a fin de contemplar la situación especial que generan en determinados socios, las disparidades originadas por su menor dimensión económica y su menor grado de desarrollo, y

  • el de la cooperación internacional.
    En este plano se sitúan las acciones de cooperación económica y técnica -incluyendo, entre otras, aquellas que tienen como objetivo el fortalecimiento institucional, el financiamiento de la inversión productiva y el del desarrollo de infraestructura física-, que pueden originarse en programas de organismos internacionales, de países industrializados y de los propios países de mayor dimensión económica, concretamente la Argentina y el Brasil.

Pero el Mercosur es sólo una parte de la estrategia de inserción múltiple de sus socios en la economía global. Por ello resulta lógico el que las estrategias, políticas y medidas que se adopten en los tres planos mencionados -y en particular, en el primero y en el tercero- no sean sustancialmente diferentes a las que se requieren para preparar un país miembro -su sociedad, sus instituciones y sus empresas- para participar con éxito en los escenarios post-negociaciones que resulten, en particular, de los actuales frentes negociadores en la OMC, en el ALCA y en la asociación bi-regional entre el Mercosur y la UE.

Siendo ello así, la estrategia de un país de menor dimensión económica y grado de desarrollo relativo, así como el apoyo que reciba de sus socios del Mercosur y de otras fuentes internacionales, tiene que orientarse a preparar la participación simultánea en el propio espacio económico del Mercosur y de los que resulten ampliados por otros acuerdos preferenciales y por la OMC.

Una consecuencia operativa de este enfoque es que torna recomendable un alto grado de coordinación entre todos los programas de cooperación internacional, que se pongan en práctica, para apoyar estrategias y acciones que un país con economía más pequeñas o menor grado de desarrollo relativo, elabore y lleve adelante para fortalecer su participación en todos los mercados ampliados.

Este artículo tiene como objetivo principal instalar un enfoque metodológico para abordar la cuestión de las asimetrías en el Mercosur y, en su marco, sugerir algunos cursos de acción recomendables.

Para ello se comenzará repasando antecedentes del Mercosur en la materia; se efectuarán luego algunas precisiones conceptuales que pueden orientar un debate sobre el tema; se examinará cómo se ha instalado la cuestión en la actual agenda del Mercosur, y finalmente, se precisará el enfoque metodológico y se recomendarán algunos cursos de acción prioritarios.

La idea dominante que orientará nuestro análisis, es la de un Mercosur solidario. Esto es, un Mercosur que sea un instrumento basado en la igualdad de oportunidades para todos y, en particular, para quienes presentan mayores dificultades para adaptarse a todas las consecuencias de las aperturas irrestricta de mercados que se ha pactado, sean ellos empresas, trabajadores, regiones o países.

La consecuencia operativa debería ser, en función de tal idea y enfoque, la adopción de políticas activas por parte de los socios del Mercosur de apoyo a los esfuerzos, que los países afectados por las asimetrías efectúen para lograr su plena participación en los beneficios del proceso de integración. No significa desconocer que este tipo de procesos produce ganadores y perdedores. Pero sí implica reconocer que los potenciales perdedores requieren, para su ajuste a las nuevas condiciones de competencia en el mercado ampliado, del pleno apoyo de los demás, en particular de los potenciales ganadores.

El análisis estará básicamente centrado en la cuestión de las asimetrías originadas en el proceso del Mercosur. No incluiremos el análisis de otras dimensiones de las relaciones económicas del Paraguay y del Uruguay con la Argentina y el Brasil, tales como las que resultan de proyectos binacionales de energía, del turismo, de movimientos migratorios, de operaciones financieras y de distintas modalidades de comercio vinculadas al hecho de la vecindad geográfica, incluso el fronterizo. Un análisis más completo de la cuestión de las asimetrías, debería incluir la consideración de los efectos económicos de las relaciones bilaterales en los planos antes mencionados.

Antecedentes de la cuestión de las asimetrías y de los mecanismos de convergencia en el Mercosur.

Nos concentraremos en el tratamiento de un tipo de asimetrías propias del Mercosur, pero que se manifiestan asimismo en otros procesos de integración económica. Son las originadas en diferencias pronunciadas en la dimensión económica de los socios y en su grado de desarrollo relativo.

No son necesariamente situaciones similares. El hecho que una economía sea relativamente más pequeña que las de sus socios en un acuerdo regional preferencial como es el Mercosur, no implica que tenga un grado de desarrollo económico relativo inferior al de los otros socios. Hay varios ejemplos en el caso de la Unión Europea. El de Luxemburgo es el más notorio.

Pero en ambos casos, el rasgo dominante son las dificultades que el país respectivo pueda tener para aprovechar oportunidades abiertas por la ampliación de los mercados como consecuencia del proceso de integración. Incluso, puede presentarse un cuadro en el que los costos económicos y sociales de la integración superen los potenciales beneficios.

No consideraremos otras asimetrías que pueden ser significativas en el planteamiento estratégico y en el desarrollo de Mercosur. Como veremos más adelante, ellas pueden resultar, por ejemplo, de diferentes situaciones en el plano de las políticas macro-económicas y cambiarias; en las de comercio exterior; en las de desarrollo industrial en distintos sectores, así como en relación a los respectivos marcos normativos.

La cuestión de las asimetrías aquí consideradas ha estado presente en las relaciones entre los actuales socios del Mercosur, tanto en la etapa de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) como en la actual de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Sus efectos y las medidas destinadas a neutralizarlos y superarlos, fueron objeto en su momento de debates y enfoques que en muchos de sus elementos son sustancialmente similares a los que se plantean en la actualidad, a pesar de las notorias diferencias de tales esquemas con el Mercosur (2).

Sin embargo, al negociarse el Tratado de Asunción se dejó deliberadamente de lado todo tratamiento especial para el Paraguay y el Uruguay. Sólo se reconocieron diferencias puntuales de ritmo en la aplicación del programa de liberación comercial y luego en el Arancel Externo Común. El principio de reciprocidad fue el dominante.

En el período de transición (1991-94) y en especial en el Cronograma de Las Leñas (1992), la cuestión de las asimetrías aparece con frecuencia en relación a las políticas públicas que inciden en el comercio exterior y en sus respectivos marcos normativos.

Recién en el Protocolo de Ouro Preto (1994) -limitado a la estructura institucional- se menciona en su Preámbulo "la necesidad de una consideración especial para los países y regiones menos desarrolladas del Mercosur". Además de incluir "regiones" junto con países, el citado Protocolo no contiene ninguna disposición ni mención adicional a la cuestión.

Podría interpretarse que el Protocolo de Ouro Preto introdujo un criterio que deberían considerar los órganos por él creados. Tal interpretación implicaría, en el plano operativo, que en la elaboración de sus decisiones los órganos del Mercosur deberían apreciar la necesidad de una consideración especial para países y regiones menos desarrolladas. Pero en la práctica nunca se habría intentado extraer consecuencias operativas derivadas de tal criterio interpretativo. Ni se han encontrado evidencias que esa interpretación hubiera sido reivindicada, en ese período, por los países y regiones menos desarrolladas del Mercosur (3).

La no inclusión de referencias a este tipo de asimetrías en el Tratado de Asunción fue un hecho que tuvo que ser aceptado por el Paraguay y el Uruguay.

Quizás el motivo principal para explicar la aceptación de este hecho, es que simultáneamente con la negociación del Tratado de Asunción, los socios de mayor dimensión económica, la Argentina y el Brasil, negociaron un acuerdo bilateral de complementación económica -el ACE 14- que incluso fue firmado antes, en diciembre de 1990.

El ACE 14 contenía un programa de liberación arancelaria similar al que luego fuera incluido en el anexo 1 del Tratado de Asunción, en el marco de su artículo 5º. Al prever la desgravación completa para todo el universo arancelario en un plazo de cuatro años, el ACE 14 podría llegar a limitar e incluso a eliminar, en la práctica, los efectos económicos de las preferencias comerciales obtenidas por el Paraguay y el Uruguay en el marco de la ALADI.

En el caso concreto del Uruguay, por las características de su comercio con el Brasil y con la Argentina, el ACE 14 comprometía seriamente los alcances prácticos de los acuerdos preferenciales celebrados con los dos países, conocidos por sus siglas como el PEC y el CAUCE. El no incorporarse al Mercosur, por ejemplo, por no haber obtenido un tratamiento especial significativo, hubiera implicado de hecho, quedarse con sus desventajas -erosión y finalmente eliminación del margen de preferencia en el mercado del Brasil con respecto a los productos originados en la Argentina, y viceversa- sin poder alcanzar sus beneficios potenciales. Estos últimos deberían resultar del acceso garantizado e irrestricto de los productos uruguayos y paraguayos a la Argentina y al Brasil -el argumento de los doscientos millones de consumidores- y del posterior desarrollo de un mercado común. Ello sin tener en cuenta las ganancias de imagen y prestigio que podían resultar de un Mercosur exitoso.

En realidad, la tendencia a la bilateralidad en la integración económica entre la Argentina y el Brasil, provenía del Programa de Integración y Cooperación (PICAB) iniciado en 1986. El PICAB fue desarrollado dentro del marco de habilitación establecido por el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, y que legitimó la figura de los acuerdos de alcance parcial, limitados sólo a grupos de países dentro del conjunto de los miembros de la ALADI. Pero por sus contenidos y ámbitos materiales, los protocolos celebrados en el marco del PICAB no afectaban necesariamente los acuerdos de alcance parcial concluidos por el Paraguay y el Uruguay, con la Argentina y el Brasil.

La integración bilateral entre la Argentina y el Brasil, en el marco de la ALADI, fue luego plasmada en el Tratado de Integración Económica concluido por ambos países en 1998.

En junio de 1990, también una reunión bilateral a nivel presidencial entre ambos países, concluye con el Acta de Buenos Aires que inició el camino a la negociación del Tratado de Asunción. Este camino se desarrolló simultáneamente con el que conduciría al ACE 14. Uruguay primero y luego Paraguay, expresaron su interés en participar. Fueron invitados y aceptaron.

En 1990, la coincidencia entre el desarrollo de la vía bilateral entre la Argentina y el Brasil, y la multilateral que conduciría a constituir el Mercosur, explica en gran medida el hecho que el Paraguay y el Uruguay tuvieran que aceptar la idea impulsada por los socios de mayor dimensión, de no incluir ninguna previsión de tratamiento especial para países de menor desarrollo económico relativo o de mercado insuficiente, según las categorías desarrolladas primero en la ALALC y luego en la ALADI.

En las negociaciones del Tratado de Asunción, la cuestión fue planteada por los dos países, pero no prosperó. Sólo se reconocieron las mencionadas "diferencias puntuales de ritmo". El condicionamiento que de hecho generara el acuerdo bilateral entre la Argentina y el Brasil -el ACE 14-, fue gráficamente ilustrado por el entonces Presidente Lacalle, del Uruguay, cuando señaló que su país se incorporaba al Mercosur por "falta de opciones".

Algunas precisiones conceptuales para abordar la cuestión de las asimetrías en el Mercosur.

Algunas precisiones conceptuales son convenientes, a fin de orientar un debate sistemático sobre la cuestión de las asimetrías en el Mercosur.

Ellas surgen de las preguntas más frecuentes que se formulan al respecto:

  • ¿qué se entiende por "asimetrías" en un proceso de integración económica como es el Mercosur?

    Son básicamente, disparidades de competitividades relativas originadas en diferentes causas, que afectan o pueden afectar, en distintos grados, flujos de comercio y de inversión entre los socios y hacia los socios. Ellas pueden ser estructurales o coyunturales;

  • ¿qué se entiende por medidas de "convergencia estructural" en relación a posibles asimetrías que pueden afectar a los socios del Mercosur?

    Son las políticas y mecanismos gubernamentales, nacionales y conjuntos, y estrategias empresarias, orientadas a neutralizar efectos significativos de posibles asimetrías y a reducir en el tiempo, disparidades de competitividades relativas entre los socios;

  • ¿cuáles son las asimetrías estructurales más comunes y más significativas?

    Entre otras, las originadas en la dimensión económica relativa entre los socios; en su dotación de recursos y de ventajas competitivas; en sus modelos de desarrollo económico y estrategias de transformación productiva; y en los efectos a través del tiempo de sus políticas macroeconómicas, cambiarias, tributarias y sectoriales.

    Pueden distinguirse además entre las "fundacionales" (presentes y conocidas en el momento fundacional del proceso de integración) y "emergentes" (resultantes de la propia evolución del proceso de integración y de cambios que se vayan luego poniendo en evidencia en la situación relativa de cada socio).

    También pueden distinguirse, entre las originadas por el propio proceso de integración económica y aquellas que manifestarían sus efectos aún cuando no existiera entre los socios un acuerdo como el del Mercosur. Estas últimas son las que resultan del hecho de la vecindad o contigüidad física, entre países con un grado significativo de conectividad de sus sistemas económicos a través de flujos de comercio e inversión;

  • ¿cuáles son las asimetrías coyunturales más comunes y más significativas?

    Entre otras, las originadas en disparidades circunstanciales de ciclos económicos y, en especial, en disparidades cambiarias, como las que se observaron en el Mercosur como consecuencia de la devaluación del Real en 1999 y del peso en 2002;

  • ¿cómo puede determinarse el grado de relevancia de las respectivas asimetrías estructurales o coyunturales?

    En particular, por sus efectos sobre los flujos de comercio y de inversión; sobre el empleo y los niveles de bienestar de la población, y sobre las decisiones de las empresas;


La instalación de la cuestión de las asimetrías en la agenda del Mercosur

Como se señaló antes, la cuestión de las asimetrías resultantes de las disparidades de dimensión económica y de grados de desarrollo entre los socios, ocupa hoy un lugar relevante en la agenda del Mercosur.

En efecto, en particular a partir de 1998-1999, como consecuencia entre otros factores del deterioro del comercio intra-Mercosur y de los efectos de las devaluaciones, primero del Real y luego del peso argentino, esta cuestión comienza a instalarse gradualmente, incluyendo la demanda de medidas especiales a favor del Paraguay y del Uruguay.

La cuestión adquiere mayor relevancia por el hecho que la apertura de negociaciones comerciales internacionales, especialmente en el plano hemisférico, introduce en todos los países socios del Mercosur, pero en lo que importa para nuestro análisis, también en Paraguay y en el Uruguay, el debate sobre la conveniencia de buscar alternativas al Mercosur en otros acuerdos comerciales preferenciales. En tal perspectiva, la opción de una inserción en la economía global a través de acuerdos preferenciales con países industrializados, en particular con los EEUU, se incorpora entonces al debate público e incluso suele estar presente en las campañas electorales.

Es una opción que en sectores de la opinión pública, así como también de la dirigencia política y económica, se la suele visualizar tomando en cuenta el camino seguido por otros países latinoamericanos en sus estrategias de negociaciones comerciales internacionales, en particular Chile.

En el caso del Paraguay y del Uruguay, tal opción se suele nutrir de una cierta desilusión originada en percepciones sobre los resultados producidos por su participación en el Mercosur. Más que un cuestionamiento a la idea estratégica del Mercosur, en general valorada por la opinión pública de los cuatro países socios, se observa una crítica a sus mecanismos e instrumentos concretos y, en particular, a lo que se suele percibir como una forma discrecional en que a veces ellos se aplican por los países de mayor dimensión económica.

Se observa que en general, los informes orientados a examinar con detenimiento los efectos del Mercosur sobre el Paraguay y el Uruguay, coinciden en destacar que la calidad del proceso de integración es uno de los factores claves en cualquier intento de mejorar la participación relativa de ambos países en el aprovechamiento del mercado ampliado (4).

Cuando se creó el Mercosur no se reconoció un tratamiento diferencial a favor de los dos países, precisamente porque se argumentó que los objetivos ambiciosos del proyecto los tornaba innecesarios.

Sin embargo, tres supuestos bajo los cuales fuera creado el Mercosur no se han podido aún cumplir con plenitud: que los mercados se abrirían completamente al concluir el período de transición, con la eliminación para todo el universo arancelario de aranceles y otras restricciones al comercio -aún hoy subsisten restricciones al comercio recíproco-; que se aprobaría un arancel externo común que debería facilitar la competitividad internacional -el AEC se considera aún demasiado elevado-, y que se lograría la coordinación de políticas macro-económicas -objetivo sobre el cual los avances han sido por múltiples razones relativamente escasos-.

La experiencia demuestra que la precariedad en el acceso a los mercados de la Argentina y del Brasil, como resultado especialmente de medidas no arancelarias, ha afectado el aprovechamiento de las oportunidades teóricamente creadas, por parte de empresas localizadas en Paraguay y Uruguay. En particular, ha operado como un desestímulo a inversiones productivas en función del mercado ampliado.

El reconocimiento gubernamental de la cuestión de las asimetrías como de interés común a todos los socios, comienza a hacerse explícita en ocasión de la Cumbre de Asunción (junio 2003).

En la última Cumbre de Montevideo (diciembre 2003), dos Decisiones del Consejo del Mercosur abordan medidas especiales para Paraguay y el Uruguay (N° 27/03 sobre fondos estructurales y N° 32/03 sobre regímenes especiales de importación), y también se adopta una Decisión sobre Reglas de Origen en el caso del Paraguay (N° 29/03).

Se ha ido instalando, de tal forma, la idea de un "Mercosur solidario", concebido como un instrumento significativo para la transformación productiva conjunta de todos los socios, en el que los problemas de unos -especialmente los originados en las políticas e instrumentos del Mercosur-, sean considerados como problemas de todos (5).

El enfoque de "transición asistida" y su aplicación en el tratamiento de la cuestión de las asimetrías en el Mercosur

La idea de transición asistida se está instalando en el escenario de las relaciones económicas y de la integración entre naciones de desarrollo desigual.

Concretamente, se refiere a la cooperación que países industrializados o relativamente más desarrollados -directamente o a través de organismos internacionales- canalizan hacia un país menos desarrollado, a fin de tornar viable su transición y adaptación a las nuevas condiciones en las que deberá operar su economía, como resultado de un acuerdo de integración económica o de libre comercio. Tal transición es más compleja aún, cuando se trata de un país que a la vez que tiene que lograr una plena consolidación de su sistema democrático, enfrenta fuertes desafíos en el plano de la cohesión social.

En tales casos, la clave de este enfoque de transición asistida es que la cooperación internacional -financiera y técnica- esta orientada a facilitar el desarrollo de una estrategia elaborada por el propio país, para su transición hacia una economía capaz de competir con aquellas con las cuales se integra.

En cierta forma entonces, la cooperación aspira a producir un "efecto exclusa", al ayudar a colocar a una sociedad -su economía, sus empresas, sus trabajadores-, en condiciones de insertarse con éxito en espacios económicos más exigentes en términos de competitividad y progreso técnico.

Es una idea con profundo sentido político. Quizás sea una de las más relevantes dimensiones políticas de un acuerdo de libre comercio o de integración entre naciones desiguales. Y ello es así, pues la asistencia internacional facilita la aceptación por una sociedad de los costos de su apertura al mundo o a una región. Hace a la legitimidad social del respectivo acuerdo.

Esta metodología de cooperación internacional tiene sólidos precedentes en Europa. Tienen que ver con el apoyo externo a la transición hacia la democracia y la modernización económica de países europeos que optaron por insertarse en un espacio regional más amplio. Un precedente remoto es el Plan Marshall. Más allá del monto de los recursos canalizados, es un precedente de metodología de asistencia externa a la consolidación de las nuevas democracias europeas. Similar metodología aplicó luego la Comunidad Europea con España, Grecia y Portugal. (6)

Objetivos fundamentales de programas de transición asistida son, entre otros, la reconversión productiva, el desarrollo social y humano, la participación de la sociedad civil, el desarrollo ambiental y el de la infraestructura física.

La idea que se propone como enfoque para encuadrar el tratamiento de la cuestión de las asimetrías -en el sentido que se ha tomado en consideración en este informe- sería la de encarar en relación a cada país -y eventualmente región- de menor desarrollo relativo, programas del Mercosur en los que se refleje la solidaridad activa de los demás socios y que se inserten en un marco más amplio de cooperación internacional.

La ejecución de cada programa debería responder a una expresión de interés explícito del país beneficiario y podría dar lugar, eventualmente, a la formación de un consorcio de cooperación internacional, con la participación del Mercosur, y de organismos de cooperación internacional y agencias de cooperación de países industrializados.

En todos los casos, cada programa perseguiría como objetivo facilitar la participación del país o región respectiva en el proceso de integración del Mercosur, y en los acuerdos de libre comercio en los que participe el Mercosur, en particular, el ALCA y la zona de libre comercio con la UE.

Cada programa podría incluir aportes técnicos y de recursos humanos capacitados de los otros países del Mercosur, especialmente de la Argentina y del Brasil, así como financieros y técnicos de organismos internacionales y países industrializados donantes. En el financiamiento de proyectos productivos y de infraestructura física, podrían participar además de organismos financieros internacionales y regionales, instituciones financieras de la Argentina y del Brasil, como el BICE y el BNDES.

Un programa con este alcance tendría dos efectos: a) atender las aspiraciones, en particular del Paraguay y eventualmente del Uruguay, por un tratamiento especial dentro del Mercosur y, b) sentar un precedente sobre un modelo de relaciones entre países de desarrollo desigual, que pueda fortalecer la posición del Mercosur en foros internacionales, con respecto a cooperación económica de los países industrializados orientada a facilitar la preparación de la región para los escenarios post-negociadores.

En el marco de un programa de este tipo: ¿cuáles pueden ser los mecanismos y estrategias más recomendables para abordar la cuestión de las asimetrías originadas en diferencias de dimensión económica y grados de desarrollo entre los socios del Mercosur?

Es posible avanzar en el desarrollo de un conjunto de medidas de convergencia estructural, basadas en las propias realidades y experiencias del Mercosur y en las experiencias de otros procesos de integración, y que toman en cuenta este tipo de asimetrías y la dimensión temporal de sus posibles efectos.

En principio pueden distinguirse dos categorías de medidas:

  • las orientadas a encarar asimetrías estructurales originadas en el propio proceso de integración del Mercosur, a través de mecanismos que permitan flexibilizar los compromisos asumidos, por períodos que sean suficientes para tornar viable la inversión en proyectos productivos, así como también, a través de asistencia técnica y de financiamiento para el desarrollo de proyectos productivos y de infraestructura física;

  • las que permitirían encarar situaciones coyunturales también originadas en el proceso de integración del Mercosur, a través de distintos tipos de válvulas de escape que puedan aplicarse en los compromisos asumidos en relación al comercio intra-Mercosur y a la aplicación del arancel común externo, y

En ambos casos, pueden incluirse medidas destinadas al fortalecimiento institucional -tanto a nivel gubernamental como en el empresario, sindical y de otras instituciones de la sociedad civil- que se requiera para una participación activa del país beneficiario, en el Mercosur, en las negociaciones comerciales internacionales y en los respectivos escenarios post-negociación.

En el caso concreto del Paraguay, por ejemplo, tanto la Argentina y el Brasil, como también el Uruguay, pueden estar en condiciones de brindar asesoramiento técnico para el fortalecimiento de su capacidad institucional para participar de actividades como las previstas en los foros de competitividad y en la integración de cadenas de valor. La experiencia europea con los países candidatos es relevante en este campo, en especial, a través del mecanismo denominado "twinning", que permite movilizar la capacidad de funcionarios y técnicos de países más avanzados, para colaborar con sus contrapartes en un país menos avanzado, transmitiendo sus experiencias en la elaboración y aplicación de políticas e instrumentos en distintos campos de la administración pública. En el caso del Mercosur, tales acciones de asesoramiento podrían realizarse incluso, en el marco de programas de cooperación técnica internacional.

El supuesto básico de cada programa sería que el país interesado elaborará y aplicará sus propias estrategias, mecanismos y medidas para facilitar el mejor aprovechamiento de las oportunidades brindadas en el espacio económico ampliado por el Mercosur, como así también las que resultarán de la conclusión de las actuales negociaciones comerciales internacionales en la OMC, el ALCA, con la UE y en la ALADI.

Siendo así, tanto el Mercosur y, en especial, la Argentina y el Brasil, deberían adoptar estrategias, mecanismos y medidas específicamente orientados al apoyo de las que tanto el Paraguay como el Uruguay apliquen a nivel nacional, y que resulten eficaces para el pleno aprovechamiento de las oportunidades generadas por el Mercosur y sean consistentes con sus objetivos.

A su vez, la vinculación con el aprovechamiento de las oportunidades que resulten de las actuales negociaciones en la OMC, el ALCA, la UE y la ALADI, debería permitir una mayor eficacia en la utilización, por ambos países, de programas e instrumentos de cooperación internacional, tales como los del BID y otros organismos de financiamiento internacional; el Programa de Cooperación Hemisférica, y los eventualmente resulten del acuerdo de asociación bi-regional con la UE.

Un enfoque como el sugerido, permitiría contar con un conjunto de medidas que se elaboren en los tres planos mencionados al iniciar este artículo. Al ser así ellas podrían reforzarse mutuamente. Las medidas que se elaboren deberían estar orientadas a superar deficiencias que se han observado durante el desarrollo del Mercosur y que han sido detectadas en los estudios antes mencionados.

Algunos cursos de acción que pueden ser objeto de un abordaje prioritario por parte del Mercosur

Tomando en cuenta las consideraciones antes efectuadas y las recomendaciones incluidas en los estudios mencionados más arriba, especialmente los de Fernando Masi (7) las siguientes son en mi opinión, algunas sugerencias sobre el enfoque y sobre algunos cursos de acción que se pueden someter al necesario debate entre los socios del Mercosur:

  1. En el plano nacional de cada uno de los países afectados por las asimetrías, las medidas que ellos adopten constituirían el eje vertebral para cualquier acción del Mercosur en relación a Paraguay y Uruguay.

    Como la situación relativa en términos de desarrollo económico y social, así como la experiencia de ambos países en el Mercosur y en las negociaciones comerciales internacionales son diferentes, también serán diferentes las estrategias, políticas y medidas que aplicarán uno y otro.

    En todo caso, son los propios países afectados por las asimetrías, los que deberían poder definir las políticas e instrumentos más apropiados. Eventualmente los socios de mayor dimensión del Mercosur podrán brindar su experiencia y asistencia, si se requiriera, para la adopción de tales medidas por parte de un país interesado. Los organismos internacionales como el BID lo están haciendo (8).

    Se trataría, fundamentalmente, de medidas nacionales orientadas a asegurar la calidad y eficacia de las estrategias -y sus consiguientes políticas e instrumentos- en el plano de la estabilidad macro-económica, la transformación productiva, y la inserción competitiva a escala regional y del Mercosur.

    Incluirían, el fortalecimiento institucional para la elaboración y desarrollo de las estrategias de negociación en el propio Mercosur y en los otros frentes de negociación más relevantes (OMC-ALCA-UE-ALADI), así como la de la preparación de las respectivas economías y de sus sociedades, para los escenarios post-negociaciones comerciales internacionales. Ocuparían un lugar relevante las políticas e instrumentos que se apliquen en el plano del comercio exterior, de las inversiones y de la innovación tecnológica.

  2. En el plano del Mercosur se pueden identificar los siguientes cursos de acción prioritarios:

    • la elaboración de programas Mercosur de apoyo a las estrategias nacionales de Paraguay y Uruguay: en base a la propuesta que el país respectivo efectúe, el Mercosur elaboraría y desarrollaría programas de apoyo a las estrategias, políticas e instrumentos que a nivel nacional adopten el Paraguay y el Uruguay, a fin de mejorar su participación en el propio Mercosur y en los escenarios post-negociaciones comerciales internacionales (9).

    • la función de los órganos del Mercosur, incluyendo la Secretaría: el Consejo del Mercosur debería instruir a todos los órganos del Mercosur a participar en la preparación de los respectivos programas de apoyo. La Secretaría debería ser instruida para participar identificando las principales medidas que podrían ser incluidas en base a la propuesta efectuada por el respectivo país y, eventualmente, identificando las fuentes de cooperación internacional;

    • la distinción entre efectos de asimetrías originadas en el proceso de integración y las que resultan de la vecindad geográfica: la elaboración de los programas de apoyo, se deberían distinguir las asimetrías y sus efectos que se originan en medidas del Mercosur, de aquellas que se manifestarían aún cuando el Mercosur no existiera, es decir, que resultan del hecho de la vecindad con economías de mayor dimensión relativa;

    • la introducción de la apreciación del potencial efecto de decisiones que se adopten en el Mercosur sobre las asimetrías: en la adopción de sus decisiones los órganos del Mercosur deberían introducir la consideración de la situación especial de países y regiones menos desarrolladas, en el proceso de elaboración de decisiones de los órganos del Mercosur, conforme a la pauta introducida en el Preámbulo del Protocolo de Ouro Preto. Ello implicaría apreciar las estrategias, medidas e instrumentos que se adopten en el Mercosur, desde la perspectiva de sus efectos sobre las asimetrías que afectan a Paraguay y Uruguay. Las instancias preparatorias de las decisiones, con la colaboración de la Secretaría, deberían poder cumplir un papel importante en asegurar tal perspectiva;

    • la introducción de una mayor flexibilidad en los principales instrumentos del Mercosur, al ser aplicados al Paraguay y al Uruguay: Ello podría ser así, especialmente en relación al arancel externo común, al régimen de origen y a la necesidad de neutralizar los efectos de disparidades cambiarias pronunciadas que pudieran originarse en los socios de mayor dimensión económica. Decisiones adoptadas en la reunión del Consejo del Mercosur en Montevideo, en diciembre 2003, contienen ya elementos de flexibilización. Otro plano para la flexibilización de instrumentos es el de las políticas e instrumentos, orientados a estimular inversiones para exportaciones a terceros países y hacia el propio Mercosur (el caso de la maquila en Paraguay). Sin embargo, en cada caso debería efectuarse una apreciación técnica sobre los costos y los impactos que una mayor flexibilización de instrumentos podrían tener sobre el propio Mercosur. Una posibilidad sería que tal apreciación técnica fuera efectuada por encargo del Grupo Mercado Común, por la Secretaría, la que debería en tal caso, contar con los recursos necesarios a tal efecto.

    • el fortalecimiento de estrategias y mecanismos del Mercosur destinados a facilitar la transformación productiva conjunta y, en particular, la integración de cadenas de valor orientadas a la exportación: al respecto, la experiencia incipiente de los foros de competitividad del Mercosur, por ejemplo, en el caso de la cadena de valor de la madera, parecería indicar una baja capacidad de aprovechamiento por parte del Paraguay de tal mecanismo. Explorar las causas de ello puede ser importante a fin de tornar más efectivo el instrumento de los foros de competitividad. También cabría examinar mecanismos que faciliten la inversión en proyectos productivos localizados en el Paraguay y en el Uruguay, y que se consideren prioritarios en el marco de los foros de competitividad. Eventualmente, tales proyectos deberían beneficiarse de salvaguardias a la industria naciente, en la línea de lo que el Mercosur ha planteado en sus negociaciones con la UE. Tales salvaguardias deberían tener un carácter temporal;

    • el financiamiento de la inversión: una de las prioridades para tornar efectivos los programas de apoyo que elabore el Mercosur, deberá ser el del financiamiento de proyectos de inversión en el marco de las acciones promovidas por los foros de competitividad y de proyectos de infraestructura física, con la participación de organismo financieros internacionales y regionales (CAF y FONPLATA) y, en lo posible, de instituciones financieras como el BICE de la Argentina y el BNDES del Brasil. El Fondo Europeo de Inversiones podría ser un modelo a tomar en cuenta en el establecimiento de una "facilidad financiera", que incluya la participación de fondos privados de inversión;

    • la participación de los órganos consultivos del Mercosur: la consulta al Foro Consultivo Económico y Social, y a la Comisión Parlamentaria Conjunta, sobre el alcance de los programas de apoyo a Paraguay y Uruguay, permitiría recibir oportunamente recomendaciones que tornaren más efectivas las medidas. A la vez, permitiría construir la suficiente legitimidad social de las medidas que se propongan, especialmente en la Argentina y en el Brasil. Involucraría a los sectores sociales y políticos en el concepto y desarrollo de un Mercosur solidario.

    Sin embargo, en el caso de las funciones que se propone pudiera desempeñar la Secretaría del Mercosur, es preciso tener en cuenta que aún no cuenta, ni con las competencias ni con los recursos necesarios para desempeñar funciones más amplias que las que por el momento tiene. En tal sentido, las propuestas que aquí se efectúan asumen que la fuerte densidad política que hoy se observa en el Mercosur, conducirá gradualmente hacia el necesario fortalecimiento de su calidad institucional.

  3. En el plano de la cooperación internacional.

    Hay un amplio espacio para la cooperación internacional -tanto de organismos de cooperación internacional, como de países industrializados y de la UE en el marco del acuerdo de asociación bi-regional actualmente en etapa de negociación- a fin de canalizar apoyo a las estrategias y medidas que en el plano nacional adopten Paraguay y Uruguay -incluso en coordinación con los socios de mayor dimensión del Mercosur-, como así también a las estrategias y medidas especiales que el Mercosur adopte a favor de los dos países.

    Instrumentos ya mencionados como el Programa de Cooperación Hemisférica y el Programa de Comercio, Integración y Competitividad del BID, y experiencias como la adquirida por la UE en los países de Europa Central y en los del Mediterráneo, pueden servir para articular un apoyo internacional eficaz al Paraguay y al Uruguay. Tal cooperación no podría limitarse solamente a fortalecer su capacidad para participar activamente en el Mercosur. Debería ser parte de un enfoque más amplio de preparación de los respectivos países en los escenarios post-negociadores que resulten de las actuales negociaciones en la OMC, el ALCA y con la UE.

    La cooperación internacional puede contribuir a dotar a la Secretaría del Mercosur de la capacidad necesaria para tener un papel activo en el tratamiento de la cuestión de las asimetrías y en los programas de apoyo a Paraguay y Uruguay. También puede aprovecharse la amplia experiencia que ha acumulado la Secretaría General de la ALADI en este campo.


(1) Ver al respecto el informe "El Tratamiento de las Asimetrías en los Acuerdos de Integración", presentado por Paolo Giordano, Mauricio Mesquita Moreira y Fernando Quevedo, en el Seminario "Políticas para Promover la Convergencia Estructural en el Mercosur", realizado en Montevideo, el 26 de marzo de 2004.

(2) Ver al respecto un informe de Gustavo Magariños, titulado "Evaluación del proceso de integración de la ALALC", Secretaría de la ALALC, Montevideo, abril de 1969, páginas 69 a 89.

(3) La literatura especializada del período fundacional del Mercosur contiene pocas referencias a la cuestión de las asimetrías consideradas en este artículo, incluso en los estudios e informes referidos a Paraguay y Uruguay. Sobre la cuestión en este período fundacional, existe bibliografía relativamente amplia pero de fecha más reciente, especialmente de autores uruguayos y paraguayos, correspondiendo destacar en particular, el capítulo de Sergio Abreu en el informe de Lincoln Bizzorero y de Sergio Abreu, "Los países pequeños: su rol en los procesos de integración", INTAL-BID, Documento de Divulgación nº 8, julio 2000, que incluye además una amplia bibliografía sobre la cuestión.

(4) Entre otros, cabe destacar el artículo de Fernando Masi y Gustavo Bittencourt, "Las economías pequeñas en el Mercosur: evolución y perspectivas de desarrollo", en el libro de la Red Mercosur, coordinado por Daniel Chudnovsky y José María Fanelli, "El desafío de integrarse para crecer: Balance y perspectivas del Mercosur en su primera década", Red Mercosur-Siglo XXI, BID, 2001, páginas 375-398, que incluye también una amplia bibliografía sobre la cuestión analizada.

(5) Ver al respecto, entre otros, los artículos de Fernando Masi y de Marcos Ismachowiez, en el libro organizado por Clodoaldo Hugueney Filho y Carlos Henrique Cardim, "Grupo de Reflexâo sobre o Mercosul", MRE-BID-IPBRI/FUNAG, Brasilia, 2002, además del citado artículo de Sergio Abreu.

Otros informes y estudios recientes sobre la cuestión de las asimetrías en la perspectiva especialmente de Paraguay, que incluyen propuestas concretas, son los de: Isidoro Hodara, Marcelo Halperín y Ramiro Rodríguez Alcalá, informe sobre "Definición de los lineamientos estratégicos que permitan al Paraguay instrumentar el Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000", elaborado para el Departamento de Promoción Económica de la Secretaría General de la ALADI, Publicación Nº 5/97; Fernando Masi, informe final del estudio "Postura del Paraguay frente a los escenarios actual y futuro del Mercosur", Programa de Apoyo en la Conducción Técnica y Desarrollo de las Negociaciones Comerciales e Internacionales, ATN/SF-5888-PR Proyecto PAR 96/023, y el informe final del estudio sobre "Identificación de factores endógenos y exógenos que inciden en la participación de los países de menor desarrollo económico relativo en el comercio intrarregional: el caso del Paraguay", Secretaría General de la ALADI, octubre 2003.

(6) Más recientemente se ha aplicado por la Unión Europea a los nuevos países miembros, a través del Programa Phare. Para una excelente presentación de la experiencia de "transición asistida" y de "efecto exclusa" en los países de Europa Central y del Este, ver el libro de Marie-Luise Herschtel, "L'Europe Élargie: Enjeux Économique", Presses de Sciences Po, Paris, especialmente su Capítulo II. También se está aplicando a países no europeos candidatos a asociarse a través de acuerdos de libre comercio, con el Programa MEDA para países de la región africana del Mediterráneo -es interesante, por ejemplo, el caso de Marruecos- y el TACIS para países en transición de Europa del Este y Asia Central .

En América Latina el enfoque se observa en el Plan Puebla-Panamá, que cubre la región del Sur de México, los países de América Central y Panamá (www.iadb.org/ppp/ppp.asp).

En el ALCA, tal metodología de cooperación está presente en forma embrionaria en la redacción final que tuviera en la reunión ministerial de Quito -en noviembre 2002- el Programa de Cooperación Hemisférica (www.ftaa-alca.org). Originalmente fue concebido para las pequeñas islas del Caribe. Luego se extendió a todos los países en desarrollo del Hemisferio.

Asimismo, el BID ha aprobado un instrumento que refleja el enfoque de transición asistida. Es el Programa de Préstamos para Comercio, Integración y Competitividad (www.iadb.org/int/trade/gn2266esp.pdf). Puede tener un efecto muy positivo al asistir a países latinoamericanos interesados en su preparación para los escenarios post-negociadores. No está referido en particular a los países afectados por las asimetrías examinadas en este artículo. Pero puede ser utilizado también por países interesados en desarrollar estrategias nacionales, a fin de encarar asimetrías originadas en disparidades de dimensión económica y de desarrollo relativo en el marco de un proceso de integración como es el del Mercosur.

(7) Ver el artículo y el informe mencionado en la nota 4, que presenta medidas concretas a favor del Paraguay.

(8) Un ejemplo son las recomendaciones contenidas en el informe "Paraguay. Nota Técnica sobre Comercio e Inversión", Paolo Giordano, BID, Departamento de Integración y Programas Regionales, Noviembre 2003.

(9) El informe de Fernando Masi de septiembre 2002, mencionado en la nota 4, contiene propuestas concretas para el caso del Paraguay.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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