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  Félix Peña

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  Revista Megatrade | Octubre de 2008

Los desafíos que enfrentan el Mercosur y la OMC


El Mercosur y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son ámbitos institucionales relevantes para la inserción comercial externa de la Argentina. En la actualidad son los más relevantes, junto con la ALADI en cuyo marco se han celebrado numerosos acuerdos preferenciales con otros países latinoamericanos. La ALADI permite legitimar en el ámbito de la OMC -por el juego de la llamada Cláusula de Habilitación pactada en la Rueda Tokio en 1979- las preferencias que se otorgan los países de la región, especialmente a través de la red de acuerdos de alcance parcial.

Las reglas de juego originadas en estos ámbitos institucionales, tienen incidencia en la proyección al mundo de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios de las empresas que operan en el país. Generan disciplinas colectivas que pueden permitir, si se respetan y son bien utilizadas, neutralizar efectos sobre el comercio exterior resultantes de asimetrías de poder económico existentes, tanto en el plano regional como, en particular, en el global.

En el caso del Mercosur, la importancia para la Argentina y sus socios trasciende el plano económico y comercial. Penetra hondo en el político, ya que está vinculado con la preservación de un entorno sudamericano de razonable gobernabilidad, que sea funcional a los esfuerzos nacionales de transformación productiva y de desarrollo. Es una función que abre un amplio espacio de complementación con la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). La reciente Cumbre de La Moneda (Santiago de Chile), convocada de urgencia por la Presidenta Bachelet con motivo de los acontecimientos políticos que han puesto en alto riesgo la democracia e, incluso, la integridad territorial de Bolivia, ha sido la primer demostración del papel político que este nuevo ámbito institucional podrá desempeñar en América del Sur.

En el caso de la OMC, la importancia deriva de sus objetivos de lograr condiciones que permitan una continua expansión del intercambio mundial de bienes y de servicios y, a la vez, un equilibrio razonable de los muy diferentes intereses comerciales de sus múltiples países miembros. lnstitucionaliza un sistema multilateral de comercio global basado, entre otros, en el principio de no discriminación y en reglas custodiadas por expertos -a través de su mecanismo de solución de controversias-. En la medida que funcione bien y que se fortalezca, debería permitir aspirar a un cuadro de ganancias mutuas para todos los países miembros, incluso los menos desarrollados.

Los dos ámbitos institucionales enfrentan continuos desafíos. Seguirá siendo así en el futuro. Son desafíos relacionados con su eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden llegar a ser verdaderos desafíos sistémicos, esto es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito, al menos para poder seguir siendo percibido como relevante por los países y sus empresas.

Tales desafíos se complican por el hecho que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación de signos que tornan previsible la "tormenta perfecta". La propensión a disciplinas colectivas en las relaciones comerciales internacionales puede entonces erosionarse gradualmente, como resultado de los reflejos individuales de supervivencia que producen las incertidumbres globales y regionales.

Es una dinámica de cambio que genera -como todo momento que puede ser calificado de revolucionario en términos históricos- continuos efectos de obsolescencias en la vida social, política y económica, tanto en el plano interno de las naciones como en el internacional, sea éste global o regional. Obsolescencias que resultan de quedarse muchos protagonistas apegados a realidades del pasado superadas por los hechos. Que dificultan por ende proyectarse hacia un futuro esencialmente incierto pero que con seguridad será distinto. Pero que en el caso de los ámbitos institucionales internacionales pueden deteriorar, de no mediar una estrategia de adaptación, su capacidad para brindar respuestas colectivas a problemas nuevos, que también son colectivos. Es éste quizás el verdadero riesgo sistémico que enfrentan hoy, tanto el Mercosur como la OMC, esto es, el riesgo de la obsolescencia.

En el caso del Mercosur, los principales riesgos de obsolescencia continúan observándose en el plano existencial (¿tiene sentido el Mercosur?) y en el metodológico (¿cómo articular el trabajo conjunto y preferencial entre sus países miembros?). La reciente Cumbre de Tucumán (30 de junio y 10 de julio de 2008) no ha permitido en tal sentido demasiados avances sustantivos.

En el plano político, la Cumbre dejó un saldo que podría considerarse como positivo. Permitió una vez más un diálogo directo entre Presidentes de países miembros y asociados del Mercosur, en el cual tuvo un lugar destacado la reacción conjunta frente al enfoque que está predominando en la Unión Europea en la cuestión de las migraciones, de claro impacto en diversos países sudamericanos. En el plano de la construcción de un espacio económico preferencial -por su sentido político es una de las razones de ser más profundas del Mercosur- los resultados son menos notables. Uno a destacar es el de la aprobación por el Consejo de Ministros de una Decisión sobre un programa de integración productiva. Tiene por ahora un alcance programático. Otra es la de un fondo de apoyo a pequeñas y medianas empresas. Su primera etapa será un fondo de garantías. Sigue pendiente decidir sobre cómo será instrumentado. Otros resultados se han manifestado en el plano bilateral (tal el caso del régimen especial del sector automotriz y de la utilización de moneda local en el comercio intra-regional).

No se logró aprobar, en cambio, el Código Aduanero del Mercosur. Es una asignatura que queda pendiente para la Cumbre a realizarse en Salvador, Bahía, el próximo mes de diciembre. Puede entenderse que será una de las prioridades de la Presidencia ProTempore que ejerce en este segundo semestre el Presidente Lula.

Dos cuestiones prioritarias continúan pendientes de definiciones políticas en el Mercosur. La dilación en encararlas contribuye a explicar sus riesgos sistémicos. Una es la de la institucionalización de la función de facilitación del proceso de concertación de intereses nacionales. La otra es la de la solidez de la preferencia regional en términos de seguridad en el acceso a los respectivos mercados. Es una cuestión que afecta las decisiones de inversión en función del mercado ampliado, especialmente en los países con mercados de menor dimensión relativa.

En el caso de la OMC el principal riesgo sistémico proviene de la erosión que se está produciendo en los principios, reglas e instituciones resultantes del sistema GATI-OMC, que ya ha cumplido sesenta años y que ha contribuido a la expansión del comercio mundial de bienes y de servicios.

¿Y porqué constituyen una amenaza al "club global" de la OMC? Fundamentalmente porque erosionan el principio básico de la no discriminación entre sus miembros. Las reglas del GATT-1994 contemplan la posibilidad de que acuerdos preferenciales, con el formato de zonas de libre comercio o de uniones aduaneras, sean concluidos por un grupo de países miembros. También rige la "Cláusula de Habilitación". Pero el problema se plantea cuando ellos se multiplican a causa de las dificultades para avanzar en las negociaciones de la Rueda Doha. Es decir, cuando comienzan a reflejar la percepción de que la vía multilateral global no es eficaz para abrir mercados o para generar disciplinas colectivas en el comercio internacional.

Lo que está en juego en la Rueda Doha es mucho más que el resultado de las actuales negociaciones comerciales multilaterales. Es el propio sistema de comercio global el que está en zona de riesgo. No tanto porque un fracaso este año -que implicaría en el mejor de los casos posponer las negociaciones por dos o tres años- conduzca al colapso de la OMC. Pero sí porque podría significar una erosión gradual de su legitimidad como foro que garantice los intereses comerciales de todos sus miembros. La resultante sería acentuar la tendencia a la proliferación de acuerdos preferenciales.

Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables. Pero requieren para ello un diagnóstico actualizado sobre sus raíces y alcances, Requieren sobre todo, mucha voluntad al más alto nivel político para enfrentarlos y sobre todo, mucho sentido práctico.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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